Бюрократичний апарат необхідний управління. Дипломна робота: Бюрократія та бюрократичний апарат

28.03.2021

Політичною основою деспотичної монархії був бюрократичний апарат управління. Соціальною основою деспотичної монархії став шар чиновництва, бюрократії, благополуччя якої було пов'язані з монархією. Саме служила знати, бюрократія є правлячим класом деспотичної монархії. Абсолютна, юридично необмежена влада правителя потребує чиновників. Як система передавальної влади, бюрократія необхідна у будь-якій державі і є необхідною та корисною доти, доки не узурпує, не привласнює верховній владі монарха. Бюрократія має власні інтереси, відмінні від загального блага. Монарх може стати іграшкою у її руках, що зрештою призводить держава до загибелі.

Бюрократія - це ієрархічні сходи осіб та установ, які служать для передачі впливу монарха по всіх напрямках державного управління. Бюрократія - це панування шару професійних чиновників, що у ієрархічної залежності друг від друга. Бюрократичний апарат - це система підлеглих монарху професійних чиновників, які призначаються зверху, і призначення відбувається за принципом особистої відданості монарху, професіоналізму (знання справи), а чи не за походженням. Зрозуміло, надання посади можливе за правом родинної близькості, за рекомендацією та протекцією впливових осіб, за правом знатності. Чиновники діляться на ранги (чини), отримують плату виконання посад відповідно до рангом. Нижчі чиновники підпорядковуються вищим.

Найважливішою опорою влади монарха були силові структури - дружина (армія) і поліція, здатні фізичним впливом підтримувати накази влади. Добре озброєна дружина, яка добре володіє зброєю, служила достатньою загрозою проти роз'єднаної маси населення. Деспотична монархія спиралася й не так на ополчення вільних, як на постійне військо, у якому воїни отримували від царя за службу наділи землі.

Особливості бюрократичного апарату управління у китайській монархії

Найбільш потужний, складний, розгалужений бюрократичний апарат управління було створено Китайської імперії з III в. до н.е. У ньому існували суто китайські методи відбору чиновників. До них належав метод висування здібних чиновників, за яких відповідали чиновники, хто їх рекомендували. Це означало, що у разі поганої роботи або порушення наказу відповідав не тільки чиновник, який провинився, а й той вищестоящий, який свого часу рекомендував винного на посаду. Китайці вперше використовували систему конкурсних іспитів, при якій екзаменуючий демонструє свої знання та здібності, відповідаючи без книг та посібників, по пам'яті, на заздалегідь невідомі питання (заздалегідь відоме лише коло питань) в усній чи письмовій формі. Іспити, що успішно склали, призначалися на посади в управлінні.

Найчастіше чиновниками ставали нащадки знаті і чиновників, заможних землевласників. Адже синові багатого було легше здобути освіту та опинитися в лавах чиновників. Проте багатство саме собою не забезпечувало приналежності до чиновництва. Справа в тому, що за великої кількості синів і відсутності принципу майорату (це переважне успадкування нерухомого майна старшим сином) навіть дуже значне майно вже в третьому поколінні ставало практично невеликим. Тому ті, хто отримав у спадок невелику частину майна батька або діда і самі не досягли успіху в навчанні та складання конкурсних іспитів, опинялися за межами чиновницького стану.

Навпаки, завзяті, здатні, честолюбні вихідці з небагатих верств населення могли потрапити до стану чиновників. В імператорському Китаї вчений чиновник був соціальним ідеалом. Всі верстви населення імперії мали сильний стимул до навчання та отримання знань. Формально кожен платник податків мав право спробувати свої сили та випробувати свій шанс на іспитах, а у разі удачі зробити блискучу кар'єру. Тому на практиці поява здібного хлопчика на селі звертала на себе увагу односельців та рідні. За матеріальної підтримки родичів, багатого покровителя він міг, подолавши всі перешкоди, успішно скласти іспити, здобути посаду, що обіцяло шану і багатство не тільки йому, а й його родичам та покровителю.

Бюрократизм - це слово, яке можна часто почути стосовно владних структур. Але значення цього поняття відомо не кожному.

Загальна інформація

Бюрократизація - це властивість організації, точніше, її системи управління. В чому це виражається?

Коли говорять про бюрократичний апарат, то з технічного погляду мають на увазі вузькоспеціалізовану організацію чи ієрархію, в якій колективізується власність, відповідальність, людська думка та професійна конкуренція. Це поступова еволюція у бік вузької спрямованості спеціалістів. Бюрократизація - це процес, у межах якого передбачено витіснення «універсальних» людей, які можуть вловлювати взаємозв'язки між різними напрямками та темами робіт. На їхнє місце приходять вузькі фахівці, не здатні прибрати суперечність між кінцевою метою та засобами, а також не працюють на її досягнення. Коли відсутня еволюційна конкуренція і перевищується певний критичний рівень поділу праці, ефективність організації може впасти дуже низьких показників. Головним принципом стає не логіка дій, а стабільність та спокій. Безпосередньо результативна діяльність підмінюється її імітацією, проте сили йдуть створення враження існуючого добробуту.

Державна бюрократизація

Це справжній бич сучасності. Коли застосовуються принципи надмірної централізації виконавчої влади, виникає це своєрідне «захворювання». У разі можна спостерігати ситуацію, коли апарат управління непомірно розростається і починає генерувати сам собі роботу. Чиновники часто працюють чисто формально, оскільки вони займають здебільшого посади для своїх корисливих і особистих інтересів. Як приклад нестримного зростання можна навести радянський Союз. Станом на 1936 було лише 18 народних комісарів. В 1940 їх кількість підвищили до 40. На початку 70-х років центральний апарат налічував більше 60 відомств і міністерств. У середині 80-х їхня кількість трималася близько позначки 100. Слід зазначити, що за цей період населення зросло приблизно вдвічі. Але кількість управляючих структур - п'ятиразово.

А чи є проблеми із ринком?

Коли згадується бюрократизація, це має на увазі діяльність державних структур. Але чи схильний до такого негативного впливу приватний сектор підприємств? Так, великим компаніям. Причиною такого розвитку стало те, що на підприємствах зростає кількість зайнятих людей. Як результат - ними стає все важче керувати, на виконання постанов йде більше часу, і компанії все менше підтримують інновації. Відбір людей на посади здійснюється не на підставі їхнього професіоналізму та практичних навичок, а з використанням формальних критеріїв, якими може виступати освіта та трудовий стаж. Бюрократизація організації веде до того, що зникає можливість вільної ініціативи. До того ж працівників, як правило, обкладають звітностями, що зменшує їхню ефективність та вбиває радість від праці.

Відмінності

Давайте розберемося, чим відрізняється державна бюрократія від приватної. Протистояння між цими способами мислення можна показати на прикладі суспільної та приватної власності на засоби виробництва. Так, державної бюрократії можна не турбуватися про своє становище. На певній території вона є повновладним господарем і ніхто їй конкуренції не складе. Із приватним підприємцем все по-іншому. Коли він має він повинен їх використовувати таким чином, щоб отримати прибуток (що має на увазі задоволення існуючого попиту). Якщо підприємець не досягне цієї мети, то він зазнає збитків і в кінцевому підсумку його витіснять з ринку більш успішні конкуренти. У такому разі людині доведеться перекваліфікуватися на наймані працівники.

Калькуляція

Вона застосовується для того, щоб перевірити все з максимальною точністю. Підприємці використовують калькуляцію збитків та прибутків, щоб бачити, який ефект дає конкретна угода у загальній картині діяльності компанії. Зрештою вона дозволяє навіть найскладнішим і найбільшим фірмам точно встановлювати результати, досягнуті окремими підрозділами. З цього випливає можливість суджень про їхній внесок у загальний успіх підприємства. На підставі отриманої інформації можна приймати рішення про премію, підвищення заробітної плати.

Але слід розуміти, що точний контроль має межі. Так, завдяки обліку надзвичайно складно, а в більшості випадків і неможливо сказати про успіх чи невдачу діяльності окремої людини. Щодо точно можна оцінити також вплив керівників підрозділів. Якщо ж повернутись до теми бюрократизації чиновників, то слід зазначити, що в даному випадку можна приймати лише суб'єктивні рішення (він поганий/хороший).

Особливості

Але є один суспільний процес, де апарат управління може бути впевнено оцінений як успішний чи невдалий – війна. При цьому слід зробити застереження, що це стосується виключно окремих операцій. Такі питання, як розподіл сил до початку процесу, вплив на результат, компетентність і правильність заходів - це також суб'єктивні думки. Наприклад, були командири та генерали, які застосовували геніальну тактику, але через деякі фактори (наприклад, чисельність, брак боєприпасів) не могли виконати свої завдання. Їх засуджують, не замислюючись. Щодо інших армійських чинів можна сказати, що вони виявили чудеса недбалості та некомпетентності і лише завдяки випадковим обставинам змогли вийти переможцями з битв.

Як вирішуються питання?

Процес бюрократизації є дуже складним, тому намагатися все вирішити за допомогою одних обчислень – надзвичайно непросто.

Щоб полегшити діяльність керівники організацій видають своїм підлеглим інструкції. Їхнє виконання є обов'язковою умовою роботи фахівців. У звичайних випадках вони передбачають план поведінки з огляду на нормальний стан справ. Але якщо виникає надзвичайна ситуація, то, наприклад, витрачання додаткових сум потребує дозвіл від вищих начальників. Слід зазначити, що для цього необхідно пройти, як правило, стомлюючу процедуру. На її захист можна сказати лише те, що це щодо ефективний метод контролю та обліку. Адже якби кожен керівник відділу мав право здійснювати всі необхідні з його погляду витрати, то розміри витрат зросли б до величезних цифр. Бюрократизм - це форма взаємодії, коли він виникає багато непотрібних витрат. Крім того, багато витрат, які мають бути здійснені для здійснення прогресу, не провадяться. Це більшою мірою відноситься до державної керуючої машини, ніж до комерційних організацій.

Приклад приватного підприємства

Те, що бюрократизація влади спричиняє певні проблеми, продемонструвати не складно. Як приклад давайте розглянемо приватне підприємство. На ньому відбувається ділова угода, де виграють обидві сторони - найманий та наймач, а не надається послуга, в якій зацікавлена лише одна людина.

Також спостерігається різниця і у вигоді. Так, наймач зацікавлений у тому, щоби оплачувати роботу свого співробітника. В іншому випадку високий ризик, що кваліфікований фахівець перейде на посаду на інше підприємство або в компанію, де його праці оплачуватимуться краще. Працівник, з іншого боку, має якісно виконувати свої службові обов'язки. Таким чином він зможе заробити собі на гідну плату. Слід враховувати, що пропозиція робочого місця у разі є саме ділової угодою, яка суворо регулюється із боку законодавства. Також необхідно враховувати і те, що у корисному та ефективному спеціалісту зацікавлений сам підприємець. Можна впевнено передати повноваження щодо найму та звільнення працівників, оскільки здійснюватиметься суворий контроль з боку рахівництва та бухгалтерії щодо справедливої оплати.

Приклад бюрократії у державних органах

Тепер поговоримо про державні органи влади. Проблема бюрократизації у тому, що утруднено виявлення конкретного продуктивного вкладу підрозділу чи людини. Тому при вирішенні питання про винагороду істотний вплив можуть мати особисте упередження та протекціонізм, а також інші нестатутні відносини. Усе це зрештою заважає організації діяти ефективно. До того ж, негативно проявляється ще й факт лобіювання, коли офіційні посади займаються людьми за якимись певними домовленостями.

Висновок

Як бачите, з бюрократією можна зустрітися не лише в органах державної влади, а й у приватних компаніях. Щоправда, у наших реаліях найвідчутніше відчувається саме перший вид. Щоб уникнути негативних наслідків даної організації апарату управління, можна скористатися передовими технологіями, до яких відносять інтернет, автоматизовані системи управління та подібні винаходи. Звичайно, запровадження таких напрацювань є можливим виключно для великих підприємств та органів державної влади. Але з іншого боку, саме останні найбільше страждають від бюрократії. І використання подібних напрацювань призведе до того, що підвищиться загальний показник ефективності роботи державного органу, що розглядається, або великого підприємства.

Концентрація в руках короля всієї влади, насамперед розділеної між різними установами та особами (сеньйорами та міськими радами), призвела до необхідності створення розширеного апарату управління. Так виникла низка установ і з'явилося багато чиновників, які допомагали королю в управлінні та розповсюдженні його влади на всю територію країни.

Основи апарату управління було закладено завдяки зусиллям попередників Фердинанда та Ізабелли. Королівська пара лише розширила і вдосконалила систему, створену раніше. Королівська рада при них набула справжньої стабільності та суворо певних функцій. Хоча ще 1476 р. він складався переважно з дворян, але у 1480 р. було реформовано, і більшість місць у ньому зайняли служиві люди.

У герцогів, графів, маркізів та інших представників знаті не було відібрано право на присутність на засіданнях ради, що належало їм за звичаєм, але вони були позбавлені голосу. Таким чином, їхня присутність стала порожньою формою. Усі відносини розглядалися і вирішувалися групою дійсних ординарних членів ради, які зрештою цілком витіснили його почесних членів. Внаслідок цього рада стала вже пов'язана з королем.

Цікаво, що королі з обережності влаштовували засідання ради лише у палаці чи прилеглих приміщеннях. У низці постанов кортесів 1480 р. дуже докладно встановлюється регламент засідань ради, порядок обговорення питань, ведення протоколів та визначається коло нижчих посадових осіб (доповідачі, адвокати, переписувачі тощо). Король був присутній на засіданнях ради по п'ятницях, і думка була вирішальною у разі, якщо голоси розділялися.

Хоча функції цього органу внаслідок диференціації, що почалася ще в попередній період, були переважно адміністративні, все ж таки він відав певною мірою і судовими справами. Про це свідчить один із законів 1480 р., за яким встановлювалося, що до ради не повинні надходити справи, що підлягають веденню інших суддів, а якщо з'явиться потреба такої справи зажадати, то рада має отримати на це санкцію короля.

До обов'язків членів ради входило також відвідування в'язниць та розбір апеляцій на вироки ординарних та придворних алькальдів. Таким чином, за порадою залишалося право остаточного вирішення всіх важливих справ, що перетворювало його на впливовий орган, зовні незалежний, але фактично повністю підпорядкований королю.

Судячи з одного розділу "Хроніки" Ернандо дель Пульгара, рада ділилася на секції "високої політики", в якій головували королі, адміністративну, фінансову та ін. Можливо, однак, що деякі з цих секцій насправді не були частиною Королівської ради, а були галузевими центральними органами, які відали різними областями управління.

Принаймні ясно розрізняли (про що свідчить один документ 1493 р.) власне Королівська рада та інші поради, з іншими функціями та складом. Пізніше було створено органи, незалежні від Королівської ради: Вища рада інквізиції, Рада духовно-лицарських орденів та Рада у справах Індій. Всі ці установи були створені для управління кастильською територією.

Арагонські володіння також мали свої особливі поради. Пульгар, під 1480 р., повідомляє про поради, до складу яких входили «дворяни та вчені, уродженці Арагона, Каталонії, Сицилії та Валенсії, для вирішення справ, що стосуються цих провінцій відповідно до їх особливих фуеросу та звичаїв». 19 листопада 1494 р. король Фердинанд створив постійну Королівську раду Арагона, а в 1493 р. поповнив надзвичайну раду при хустісі п'ятьма вченими-законознавцями.

Поради були верхівковими органами бюрократичного апарату, який значно виріс і ускладнився за Фердинанда та Ізабелли. Так, наприкінці XV ст. з'являються королівські секретарі, посадові особи з цілком певними функціями, які не мали, однак, прав особистої юрисдикції; секретарі, будучи довіреними особами монархів, часом опинялися у великому лідері вони й ставали впливовими персонами. Були секретарі арагонської та секретарі кастильської корони; деякі з них висунулися завдяки своїм особистим якостями тієї ролі, яку вони грали під час вирішення питань державної ваги.

Особливої популярності досягли Хуан де Колома, Мігель Перес де Альмасан та Педро де Кінтана. У Кастилії, крім того, були такі посадовці високого рангу: великий хранитель друку (їм був довічно толедський архієпископ); старші нотаріуси – один для Леона і один для Кастилії, в обов'язки яких входило зберігання печатки та двох ключів від неї; коннетабль (посада, закріплена за родом Веласко); верховні судді Кастилії, Леона, Андалусії, Мурсії, Гранади і Касорли, замінені згодом, через зловживання; старшими алькальдами (Бургоса, Леона та Кампоса), причому була збережена лише посада аделантадо Касорли; старші окружні судді (мерини) (в Астурії та Гіпускоа); корехідори, піскесидори, наглядачі та інші чиновники, обов'язки яких нам уже відомі.

Палацові посади були дуже численні; до них належали реєстратори, які раніше записували лише королівські розпорядження, а при Фердинанді та Ізабеллі стали також вести протоколи Королівської ради; лічильники, палацові та придворні алькальди, судді – посланці короля та оидори. Порядок експедирування документів був детально регламентований і складено точно розроблений тариф.

Королі мали особистих секретарів (крім державних), спальників, духівника, капеланів, старшого причетника, камердинера, майордома, економа, дворецьких, виночерпія, головного кухаря, кондитера, конюшого, квартирмейстерів, пташників і т. д. Для управління скарбницею та фінансами старших лічильника, касири, які відали виплатою платні державним чиновникам, особи, які відали земельними володіннями, пенсіями та пожалуваннями-довічними та спадковими, чиновники та переписувачі, до чиїх функцій входили справи, пов'язані з доходними статтями коронного фіску, особи, які відали доходними статтями та , алькальди з вивезення (митні) та багато інших посадових осіб.

Так само великі були списки посадових осіб судового відомства, війська, флоту тощо. буд. Про особистих слуг короля і принців крові цікаві відомості є у «Книзі королівського двору» Гонсало Фернандеса де Ов'єдо, хроніста початку XVI в. Пульгар, зі свого боку, зазначає, що за кожної інфанті полягала безліч осіб, яким доручалося її виховання та обслуговування. Для всіх цих посадових осіб існували незліченні статути та правила, що точно регламентували їх функції, права, оклади, нагороди тощо.

У володіннях Фердинанда, окрім віце-королів, генерал-губернаторів та їх намісників та вже відомих місцевих посадових осіб, фігурують голова палацової палати, камергер, скарбник, лічильник-писар тощо.

Останні тижні в Україні відбуваються під знаком адміністративної реформи. І, мабуть, крім перепрофілювання міністерств та заявленого скорочення бюрократичного апарату, влада вирішила заодно трохи "підреформувати" опозицію - за допомогою слідчих прокуратури та Кримінального кодексу. Знати, незабаром вибори.

Результати цих ініціатив поки виглядають так: Юлія Тимошенко – під підпискою про невиїзд, вчора затримано екс-главу МВС Юрія Луценка. Двома днями раніше взято під варту "помаранчевий" колишній губернатор Дніпропетровської області та голова Мінтрансзв'язку Віктор Бондар. Ще раніше було заарештовано екс-підлеглих Тимошенко за Кабміном Євгена Корнійчука та Георгія Філіпчука. Якщо ж згадати про те, що колишній міністр економіки Богдан Данилишин вже кілька місяців не може спати спокійно, а лідера партії "За Україну!" що жарти скінчилися. Виникає питання: навіщо владі стільки в'язнів, які автоматично можуть перетворитися на "мучеників"? Боротьба з корупцією? Не смішно. Особиста помста за Майдан та його наслідки? Теж навряд.

Хоч як крути, але від лякаючого і неприємного визначення "переслідування опозиції" або того гіршого - "політичні репресії" піти не вдається: вже настільки масового характеру набувають події навколо Генпрокуратури та інших силових органів. Пам'ятається, ще до виборів до місцевих рад політолог Володимир Корнілов, коментуючи факти затримання О.Макаренка, І.Діденка та ще низки чиновників рангом нижчим, так чи інакше причетних до минулої влади, заявив, що про політичні репресії є сенс.

Отже, вибори пройшли, а нові кримінальні справи постають із завидною постійністю. Ймовірно, настав час згадати вислів про те, що вибори в Україні не закінчуються. Незабаром очікується парламентська кампанія, в якій для влади, м'яко кажучи, небажана участь "відданих опозиціонерів". Конвеєр із відкриття кримінальних справ у цьому випадку можна пояснити бажанням влади провести вибори до Верховної Ради вже у 2011 році. На користь цього припущення висловився політолог, один із лідерів партії "Єдиний Центр" Вадим Карасьов.

"Мій прогноз – у 2011 році будуть вибори. Я не беруся судити, коли саме – навесні чи восени, але точно у 2011-му. Порушення кримінальних справ проти опозиції – це просто підготовка до виборів. І підготовка ця пов'язана не для того, щоб реально посадити лідерів, а лише обмежити для них можливість проведення виборчої кампанії", - сказав В.Карасєв.

Крім того, експерт упевнений у тому, що про підготовку до парламентських виборів у 2011 році свідчать і кадрові перестановки в губернаторському корпусі. Нагадаємо, що 21 грудня Президент Янукович змінив губернаторів двох західних областей.

"Останні зміни в губернаторському корпусі також свідчать, що влада думає, як би зміцнити перед майбутніми виборами ті регіони, губернатори яких не виконали своє "електоральне домашнє завдання" на виборах минулих", - зазначив В.Карасєв.

Таким чином, думка про політичні переслідування як попередній етап виборчої кампанії влади існує. Проте, наскільки ефективними можуть бути такі радикальні методи боротьби з політичними конкурентами?

Директор Міжнародного інституту демократій Сергій Таран вважає, що постійні виклики опозиціонерів до Генпрокуратури також заважають їм впливати на українського виборця, як і допомагають. Адже ні для кого не є секретом, що українці завжди більше співчувають тим, кого переслідують. Тиск із боку влади дозволяє опозиціонерам постійно перебувати в центрі уваги.

"Подібними методами владі буде важко отримати бажаний результат. Якби переслідування опозиції було об'єднане із системними антикорупційними діями, і громадяни бачили б ефективність цих реформ, тоді б вони сприймали переслідування опозиції саме як боротьбу з корупцією. А так все, що відбувається, виглядає саме як політичні переслідування . Тим більше, що механізм правосуддя застосовується тільки до опозиціонерів, тоді як представникам влади можна все", - каже С.Таран.

Говорячи про тиск на опозицію, політолог також наголошує на певній постановочності та поспішності в діях влади. Наприклад, звинувачення Ю.Тимошенко у перенаправленні коштів, отриманих за Кіотським протоколом, на виплату пенсій настільки "додає балів" екс-прем'єр-міністру, нібито ідея народилася не в Генпрокуратурі, а в штабі БЮТ.

"Так сформулювати звинувачення могли лише ті, хто бажає підняти рейтинги Тимошенко, але іронія в тому, що це написали співробітники прокуратури, які абсолютно не розуміють того, що в очах громадян все буде сприйнято так: Юля забрала гроші в інших і віддала нам, а її за це посадили", - коментує ситуацію Таран.

Таким чином, можна сказати, що, по-перше, вибори можуть відбутися в 2011 році. До того ж, на користь цього говорить і настійне прохання парламентаріїв Конституційному Суду "уточнити" його думку щодо дати виборів. Попередня рекомендація КСУ, оприлюднена 19 листопада, нагадаємо, дозволяла цього скликання. Верховної Радибезперешкодно.

По-друге, є всі підстави говорити, що влада розпочала жорстку виборчу кампанію, озброївшись Генпрокуратурою, Кримінальним кодексом та особливим ставленням до опозиції.

По-третє, як вважає згаданий вище політолог В.Карасєв, у процесі переслідувань опозиції влада дотримується простої та зрозумілої для себе логіки - систему потрібно "перезавантажити", оскільки реформи стають дедалі більш непопулярними, і політичний механізм дає збій, незважаючи на будь-які вертикалі. Проте, за підсумками "перезавантаження" в нову Верховну Раду не повинні потрапити ні Тимошенко, ні інші помаранчеві опозиціонери.

Вступ

Розділ 1. Методологічні аспекти вивчення бюрократії

1.1 Поняття бюрократії та еволюція теорії бюрократії

1.2 Витоки виникнення бюрократії у Росії

2. Місце бюрократії у системі державної влади

2.1 Особливості системи державні органи

2.2 Взаємозв'язок бюрократії та державної влади

3. Проблеми бюрократизму у системі державних органів та шляхи їх вирішення

3.1 Проблеми бюрократизму у сучасній системі

3.2 Шляхи подолання бюрократизму

Висновок

Список використаної літератури

Аналіз феномена бюрократії в сучасній політичній науці далеко вийшов за межі її розуміння як адміністративного явища, що передбачає опис низки недоліків функціонального характеру. Бюрократія - це спосіб здійснення роботи в установах і не тільки специфічно організований, за певними критеріями відібраний шар службовців. Бюрократія - це тип державної організації та стиль життя у суспільстві. Це певний тип динаміки розвитку та пристосування до процесів модернізації суспільства.

У вітчизняній літературі донедавна дослідження бюрократизації суспільства обмежувалося критикою дисфункціональної сторони її діяльності, властивих їй рутини, формалізму, відсталості поглядів, повільності виконавської функції. Протягом тривалого періоду навіть слабкі натяки на можливість існування бюрократії як професійної групи, а тим більше соціального шару або типу державного устрою вважалися неприпустимими. Відповідно до цього її аналіз у кращому разі здійснювався у формі критики західних концепцій і насамперед таких представників буржуазної наукової думки як М. Вебер або, у меншому обсязі, Д. Марч, Г. Саймон, Селзнік.

У 90-ті роки, однак, у зв'язку із зміною соціальних процесів спектр роздумів про бюрократію суттєво розширився. З'явилися роботи, що аналізують феномени бюрократичної свідомості, зв'язок явища бюрократії з організаційно-управлінськими поняттями та явищами культури. У зв'язку з початком розвитку цього напряму російської наукової думки нам не можуть не становити інтересу спроби західних теоретиків концептуалізувати явище бюрократії, створити більш-менш цілісне бачення цього феномену як результату життєдіяльності самого соціального механізму, його організаційно-культурних складових.

Актуальність теми випускний кваліфікаційної роботи визначається складністю та суперечливістю сучасного періоду становлення російської державності, кризовими проявами у всіх сферах російської дійсності, загостренням політичної боротьби за вплив на інститути влади та контроль за діяльністю урядових структур. Численні недоліки сучасної системи державного управління добре відомі не лише фахівцям, а й усім тим, хто стикається з роботою бюрократичного апарату за обов'язком служби та у повсякденному житті. Саме тому реформування державного апарату Росії є одним із найважливіших пунктів програми оновлення російської системи управління.

Мета випускної кваліфікаційної роботи – виявити особливості бюрократії та бюрократичного апарату у системі державних органів.

Для реалізації поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

Визначити поняття бюрократії та простежити еволюцію основних теорій бюрократії;

Виявити витоки бюрократії у Росії;

розглянути систему державних органів;

Виявити взаємозв'язок системи державних органів та бюрократії;

Дослідити проблеми бюрократизму у сучасній системі;

Визначити шляхи подолання бюрократії.

Ця випускна кваліфікаційна робота складається з трьох розділів. У першому розділі випускної кваліфікаційної роботи розглядаються методологічні аспекти бюрократії.

Перший розділ курсової роботи складається з двох пунктів.. у першому пункті розглядається поняття бюрократії та основні теорії еволюції бюрократії. У другому пункті цієї глави розглядаються витоки виникнення бюрократії у Росії.

Другий розділ випускної кваліфікаційної роботи досліджує місце, яке займає бюрократія у системі державної влади. Цей розділ містить два підпункти. У першому пункті розглядаються особливості системи державні органи. У другому підпункті цього розділу досліджується взаємозв'язок бюрократії та державної влади.

Третій розділ випускної кваліфікаційної роботи присвячений основним проблемам бюрократизму в системі державних органів та шляхів вирішення цих проблем. Третій розділ складається з двох пунктів. Перший пункт розбирає основні проблеми бюрократії у системі державних органів. Другий пункт містить шляхи подолання бюрократизму.

При написанні випускної кваліфікаційної роботи автором використали такі методологічні принципи як аналіз, об'єктивність, історизм, системність, статистичні.

Слово «бюрократія» в буквальному перекладі російською мовою означає панування канцелярії (від франц. bureau – бюро, канцелярія та грецьк. kratos – влада, панування), влада апарату управління.

Вважається, що термін «бюрократія» було введено в обіг у 40-ті роки. XVIII ст. французьким економістом Вінсентом де Гурнеєм, котрому бюрократія постає як спосіб здійснення державної влади з допомогою оплачуваних цивільних службовців-чиновників. Вживання цього терміну стає досить поширеним у соціально-політичній літературі окремих європейських країн у XIX столітті. У цьому вся столітті термін “бюрократія” зазвичай використовувався для позначення особливого типу політичної системи, у якій міністерські пости займалися професійними чиновниками, зазвичай, відповідальними перед спадковим монархом. Бюрократії у своїй протиставлялася система представницького правління, тобто правління виборних політиків, підзвітних законодавчим зборам чи парламенту .

Фундамент наукового розуміння проблем, пов'язаних з бюрократією, було закладено такими мислителями та вченими, як Н. Макіавеллі, Т. Гоббс, Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель, А. Токвіль, Дж. Мілль, К. Маркс.

Початок розвитку теорії бюрократії у сфері політичного аналізу поклав Г.В.Ф.Гегель. Він перший підкреслив ту роль, яку відіграють державні службовці, або функціонери у процесі уніфікації та раціоналізації суспільства, протистоїть роздробленості на рівні громадянського суспільства у сфері економічної відокремленості індивідів. Він фактично розпочав розробку того, що у сучасній політичній літературі позначається як інститут державного управління (в інструментальній традиції державознавства) або інститут держави (в етичній традиції). Сенс існування та завдання цього інституту (в обох конотаціях) полягають у творенні, відстоюванні та збереженні загальної, об'єднавчої точки зору, у підтримці ідеї первинності суспільства як певної єдності над суспільством як суперечливій безлічі інтересів.

За часів Гегеля бюрократія асоціювалася насамперед із поняттям централізованої європейської держави як прогресивного для тієї епохи явища. У його концепції ідеї раціонального устрою такої держави досягли найбільш відточеного та завершеного вираження. У “Філософії права” він поєднав етичний раціоналізм І. Канта та традиції німецького ідеалізму, співвіднісши їх з реаліями інституційного устрою Прусської держави свого часу. (Всеосяжна регуляція життя громадян Пруссії тієї епохи різко контрастувала з британською системою самоврядування).

Гегель вважав прусську державу втіленням раціонального устрою людського суспільства як з точки зору досягнення загального блага, так і у перспективі реалізації індивідуальних цілей саморегуляції особистості. Він розглядав бюрократію як один із трьох основних верств суспільства, поряд із шаром промисловців та аграріїв. При цьому бюрократичний шар, або шар цивільних службовців, на його думку, був єдиним шаром у суспільстві, який втілював у собі та реалізовував насправді загальний інтерес. Приватний інтерес цивільних службовців, вважав він, збігається із загальним інтересом. Реалізація ж загальнодержавних цілей, і навіть легітимність самого прошарку бюрократії, повнота довіри щодо нього із боку народу багато в чому залежить від політичної культури та соціально-політичної поведінки цього прошарку. Звідси виникає необхідність приділяти особливу увагу освіті та навчанню представників цього шару як громадян і як професіоналів, щоб вони були на рівні вимог до них і на рівні завдань, що перед ними.

Також А. Токвіль (1805 - 1859) зазначав, що централізація, всюдисутність, всемогутність громадської влади, одноманітність її законів - ось найбільш характерні рисивсіх політичних систем, що зароджуються сьогодні.

Англійський філософ та економіст Дж.С. Мілль (1806 – 1873) протиставляв бюрократію та парламентську демократію як два протилежні типи політичної системи.

Парадоксальним наступником гегелівської традиції державознавчої думки був К. Маркс. Парадоксальним – тому, що він критично підійшов до гегелівської спадщини, наступником – тому, що, як і у Гегеля, бюрократія асоціюється у нього з керуванням державою.

У працях К. Маркса (1818 – 1883) проблема бюрократії була центральної і отримала систематичного розгляду. Проте теоретична спадщина Маркса з дослідження проблеми бюрократії є цікавою і досить цінною, зберігаючи свою актуальність і до цього дня, і тому не може ігноруватися.

У ранніх роботах, написаних 1842 - початку 1843 р., Маркс фіксує прояв бюрократичних відносин у двох сферах: 1) всередині бюрократії; 2) між бюрократією та суспільством (іншими словами, стосовно об'єкта управління).

У роботі «До критики гегелівської філософії права» Маркс розкрив багатошаровість та суперечливість бюрократії. Критикуючи однобічність Гегеля, який прагне видати бюрократію за ідеальний спосіб адміністрації, Вузькість поглядів Гегеля на бюрократію виявилася в тому, що він прийняв її формальну організацію за дійсну. При цьому німецький філософ, з погляду Маркса, абсолютно неправильно відбив її природу, самосвідомість та образ дій.

У процесі дослідження бюрократії Маркс вводить категорію «державний формалізм», який є перетворення державних завдань у канцелярські завдання і навпаки. При цьому цілі держави перетворюються на засіб підтримки стійкості установ, форм регламентації діяльності та матеріальних інтересів чиновництва, загальним мотивом діяльності та поведінки якого є своєкорисливість. У результаті, бюрократія, як вважав Маркс, вважає себе кінцевою метою держави.

Нарешті, у критичному аналізі «Філософії права» Гегеля Маркс використав категорію відчуження. Особливо успішним та ефективним було застосування Марксом поняття відчуження для аналізу свідомості та психології бюрократа. Привілейоване становище бюрократії є джерелом містифікації її свідомості. Маркс проводив аналогію між релігійною та «бюрократичною свідомістю», бюрократи для нього – «єзуїти держави та її теологи». Тому свідомість бюрократа є певний рід магії, формулу релігійного поклоніння, знаряддя містифікації та обману себе та інших. Через соціальну обмеженість чиновник часто неспроможна виявити за видимістю дійсність, за існуючим - сутність. Він сприймає як зрозуміле, що цей порядок, пропонований конкретним законом, еквівалентний порядку взагалі.

Безсумнівною заслугою марксистського аналізу, як зазначають західні дослідники, і те, що він зробив бюрократію емпірично відчутним явищем і представив її опис, яке втратило своєї актуальності досі. Сучасні аналітики продовжують стверджувати, наприклад, що бюрократія створює порочні кола, на яких ґрунтується її функціонування, що нижчі чиновники віддають ініціативу та вирішення важких ситуацій до рук начальства, а останнє залишає за підлеглими необхідність справлятися з окремими приватними ускладненнями, не допускаючи інформацію верхні ешелони влади (щоб вони "не турбували начальство"). Така солідарність на основі некомпетентності тісно пов'язує нижні ланки ієрархії з верхніми та з усією бюрократичною організацією як системою. Відмовитися від бюрократичного єднання можна лише відмовившись одночасно з посади, а заразом від привілеїв і зажадав від матеріальних переваг, із нею пов'язаних. Продовжує залишатися актуальною і така риса бюрократичної організації, як кар'єризм, що виражається в тому, що сутнісний сенс роботи підпорядкований ній прагненню до збереження або підвищення особистого статусу всередині бюрократичної ієрархії.

Першим ученим, який дав систематизований аналіз державної бюрократії, був німецький соціолог М. Вебер (1864-1920). Основним джерелом, в якому найповніше представлена теорія бюрократії німецького соціолога, є його фундаментальна та підсумкова праця – «Господарство і суспільство» (1922 р.), яка залишилася незавершеною. Проблема влади бюрократії розглядалася Вебером у політичних статтях, зокрема, у його статті «Парламент та уряд у перетвореній Німеччині» (1917).

Вебер характеризує патримоніальне чиновництво і раціональну бюрократію як два у багатьох відношеннях протилежні типи, але не проводить між ними непереборного кордону. Проміжне положення між цими двома типами займає у його теоретичних побудовах патримоніальна бюрократія. Відповідно до Веберу, при чисто традиційному пануванні управлінський персонал не має таких рис бюрократичної адміністрації, як чітке розмежування сфер повноважень, раціональна ієрархія посад, призначення на основі добровільного контракту, спеціальна підготовка як умова заняття посади і постійна грошова платня. Однак усі вищеперелічені ознаки, крім, очевидно, лише контрактно-договірних відносин, можуть у тому мірою бути у патримониальной бюрократії.

Таким чином, на відміну від традиційних управлінських структур, патримоніальна бюрократія містить і деякі раціональні елементи. Але визначальною ознакою патримоніальних бюрократій (як і патримоніального управління) є особистісний, а не формально-правовий характер відносин влади. Тому елемент ірраціоналізму неминуче присутній у патримоніальній бюрократії, оскільки глава такої бюрократії не пов'язаний з будь-якими формальними правилами і в багатьох випадках може діяти довільно.

Як свідчить М.В. Масловський, поняття «патримоніальна бюрократія» в роботах М. Вебера позначає, мабуть, не ідеальний (чистий) тип, а лише конкретні приклади управлінських структур, які мають певні раціональні риси, але діють в умовах традиційного панування. Крім особистісних відносин між главою держави та чиновниками, патримоніальні бюрократії відрізняє тенденція до апропріації державних посад чиновниками. Основу влади патримоніальної бюрократії утворює насамперед присвоєння посадовцями і пов'язаних з ними привілеїв та економічних переваг. Але граничний розвиток тенденції до такого присвоєння означає втрату чиновництвом бюрократичного характеру та трансформацію патримоніальної бюрократії в децентралізоване «станове» панування, яке вже не є бюрократичним.

Якщо патримоніальні держави існували повсюдно різні історичні епохи, розвинений бюрократичний апарат сформувався у яких лише окремих випадках. Історичними прикладами щодо високорозвинених форм бюрократичного управління в умовах патримоніальної держави служать Вебер бюрократії, що існували в Давньому Єгипті, в Китаї, в пізній Римській і Візантійській імперіях, а також у Західній Європі в епоху абсолютизму.

Раціональна бюрократія досліджується Вебером під час аналізу легального панування. Для такого панування характерно, що члени організації підпорядковані системі безособових абстрактних правил, які можуть бути змінені відповідно до прийнятих процедур. Найбільш чистий тип легального панування здійснюється бюрократичним управлінським апаратом, що складається з чиновників, які діють відповідно до таких принципів:

1) вони особисто вільні та підпорядковані владі лише в тому, що стосується їх безособових посадових обов'язків;

2) вони організовані у чітко встановлену ієрархію посад;

3) кожна посада має строго певну сферу повноважень;

4) чиновник обіймає посаду на основі добровільної договірної угоди;

5) кандидати на заміщення посади відбираються на підставі їхньої спеціальної кваліфікації на конкурсній основі з проходження іспитів або за перевагою дипломів, що вимагає від кандидатів наявності відповідної спеціалізованої освіти; чиновники призначаються посаду, а чи не обираються;

6) винагородою служить постійна грошова платня з правом на пенсію;

7) посада розглядається як єдиний або, принаймні, основний рід занять особи, що її займає;

8) існує система службового просування відповідно до старшинства або заслуг;

9) чиновник відділений від володіння засобами управління та не присвоює свою посаду;

10) він підпорядкований у своїй діяльності жорсткій та систематичній дисципліни та контролю.

Вебер зазначав, що поширення бюрократії (у державному апараті та політичних партіях, в університетах, в армії тощо) викликане, насамперед, тим, що вона виявляється більш ефективною, ніж будь-яка інша форма управління. Точність, надійність, швидкість, безособовість, дисципліна, передбачуваність, знання, сталість управлінського процесу та наступність, уніфікованість, єдиноначальність, субординація, спеціалізація, зведення до мінімуму конфліктів та економічність – все це, вважає німецький соціолог, досягає найвищого розвитку в бюрократичній організації. Крім того, бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний устрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві, і основа її раціональності полягає у знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців. Тенденція бюрократизації сучасного – масового – суспільства (як і процес раціоналізації) визначалися німецьким соціологом як «доля епохи».

Отже, бюрократія, яка є ефективним знаряддям управління у суспільстві, не підготовлена до того що, щоб виконувати функцію визначення державної політики. Вторгнення бюрократії на політичну сферу, коли вона перетворюється з виконавця на орган прийняття політичних рішень, розцінювалося Вебером як зловживання владою.

Теорія бюрократії Вебера стала вершиною класичного раціоналізму разом із концепцією Вільсона – Гудноу багато в чому послужила основою у розвиток адміністративних наук у ХХ столітті.

Слід зазначити, що становлення сучасних концепцій державної бюрократії проходило під безпосереднім впливом теорії організацій, що виникла після Першої світової війни, яка згодом досить інтенсивно розвивалася як нова галузь знання. При цьому інтерес дослідників підігрівався та заохочувався потребами приватного підприємництва, пошуком нових форм підвищення продуктивності праці та прибутковості підприємств. Вивчення національних організацій йшло повільніше, але загальні, важливо риси будь-якої організації дозволяли дослідникам використовувати методологічні напрацювання. До речі, сам Вебер розрізняв дві форми бюрократії – державну та приватну, що дало підставу вважати його одночасно і класиком теорії організацій, та основоположником сучасних концепцій державної бюрократії.

Таким чином, появі сучасних наукових уявлень про державну бюрократію передувало, по-перше, визнання принципу поділу політичної та бюрократичної діяльності та розуміння необхідності професіоналізації управлінської праці, а по-друге, виявлення специфічних особливостей бюрократії як особливого способу організації спільної діяльності та як особливої соціальної групи . Зрештою, державна бюрократія могла тепер розглядатися як самостійний об'єкт наукового дослідження.

Свій подальший розвиток теорія державного управління та бюрократії отримала у працях «класичної школи» та школи «людських відносин», що представляли напрямок «науковий менеджмент», яке переважало в першій третині XX ст.

Представники «класичної школи» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні та ін.) сконцентрували увагу на вивченні організаційних структур, їх ієрархії, офіційних та комунікативних потоках, безособових елементах організації, нормативному регулюванні всіх сторін діяльності організації і на цій основі запропонували моделі формальних структур та відносин.

Метою "класичної школи" була розробка принципів адміністративно-державного управління. Так, французький учений А. Файоль сформулював 14 загальних принципів управління: поділ праці, влада (право віддавати розпорядження та сила, яка примушує їм підпорядковуватися), дисципліна, єдність розпорядництва, єдність керівництва, підпорядкування приватних інтересів загальним, справедлива винагорода порядок (кожен має знати своє місце), справедливість (рівна оплата за рівну працю), сталість складу персоналу, ініціатива, єднання персоналу («корпоративний дух»). Ідеї А. Файоля багато в чому перегукувалися з теоріями американських класиків менеджменту - Ф. Тейлора, Г. Емерсон, Г. Форда. Майже всі «класики» були переконані, що дотримання розроблених ними принципів призведе до успіху державного адміністрування у різних країнах. Найбільш важливі постулати класичної теорії можна резюмувати таким чином: наука замість традиційних навичок, гармонія замість протиріч, співпраця замість індивідуальної роботи, максимальна продуктивність на кожному робочому місці.

У рамках класичної школи система адміністративно-державного управління постає як регламентована згори до низу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань та ситуацій. Вона досі знаходить своє застосування різних рівнях управління.

В цілому сильні сторониКласичного підходу полягають у науковому осмисленні всіх управлінських зв'язків у системі адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності праці шляхом оперативного менеджменту. Водночас представники класичної школи не досліджували властивості мінливості організації, її адаптацію у зовнішньому середовищі, протиріччя та внутрішні джерела розвитку, а головне – «забули» про людський фактор.

У 30-ті роки. виникла школа «людських відносин» як реакція на недоліки класичного підходу, у відповідь на його нездатність усвідомити людські відносини як основний елемент ефективності організації. Представники цього напряму (наприклад, американські вчені А. Маслоу, Е. Мейо, М. Фоллет та ін.) наголосили на організації як людській системі, на соціологічних та соціально-психологічних аспектах поведінки її членів. Зокрема, у своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних факторів, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в низці експериментів вдалося досягти підвищення продуктивності праці за рахунок покращення психологічного клімату та посилення мотивації.

Необхідність доповнення веберовсько-вільсонівської концепції бюрократії, її певна обмеженість було усвідомлено у роки Другої світової війни та незабаром після неї.

Твердження Вебера про найвищу ефективність бюрократії також зазнало критики. На думку таких вчених, як Р. Мертон, Ф. Селзнік, Т. Парсонс, А. Гоулднер та ін, які використовували функціональний підхід до дослідження бюрократії, Вебер не врахував можливості вияву в бюрократичних організаціях «дисфункцій». Так, американський соціолог Р. Мертон описав найбільш поширену дисфункцію бюрократичної організації, суть якої - у так званій «підміні цілей», коли норми та правила, яким слідують бюрократи, із засобів досягнення організаційних цілей перетворюються на самоціль. Інструментальний та формальний аспекти бюрократичної посади вважаються важливішими, ніж сам зміст роботи. Більше того, ці дисфункціональні аспекти системи підкріплюються, коли як реакцію, наприклад, на протести клієнтів бюрократ захищає себе, діючи ще формальнішим і простим чином. Інакше кажучи, той самий структурний елемент може мати, відповідно до Мертону, як функціональні (наприклад, передбачуваність), і дисфункціональні наслідки з погляду організаційних цілей - відсталість і нездатність легко пристосовуватися, формалізм і ритуалізм.

У роботах американського соціолога А. Гоулднера бюрократія сприймається як нормальний і «здоровий» інститут, а негативні прояви бюрократичної практики як формалізму, відсталості, тяганини тощо., тобто всього те, що позначається терміном «бюрократизм», характеризуються як дисфункції , "патології". В одній із своїх робіт Гоулднер зазначав, що якщо начальник помічає у підлеглих йому працівників відсутність мотивації, він починає контролювати їх більш прискіпливо. Такий підхід із боку начальника може породити дві проблеми. По-перше, якщо у працівників є мотивація, вони можуть виконувати свою роботу без прискіпливого контролю. По-друге, дріб'язковий і надприскіпливий контроль пов'язаний з обмеженнями та покараннями. Отже, правила, вироблені у тому, щоб, усуваючи особисте початок, зменшити чи усунути напруженість, властиву відносинам підпорядкування і контролю, у результаті закріплюють цю напруженість " підхльостуванням " низької мотивації працівників .

Оригінальна інтерпретація дисфункціональних аспектів роботи бюрократичних організацій міститься у працях відомого французького соціолога М. Крозьє, ім'я якого на Заході асоціюється насамперед із назвою його основної праці - “Бюрократичний феномен”, завдяки якому він став з 1963 широко відомий у Європі, а з 1964 р. з перекладом його роботи англійською мовою, та американським континентом. Незважаючи на тривалу і досить пильну увагу соціологів до теми бюрократії, незважаючи на блискучий опис М. Вебером "ідеального типу бюрократії" і всю постеберіанську літературу, проблема бюрократії, за твердженням Крозьє, досі не отримала належного дозволу. Вона ще залишається “ідеологічним міфом нашого часу” .

Парадокс, з погляду французького соціолога, випливає з двоїстості самого явища бюрократії, яка намітилася вже у роботах М. Вебера. З одного боку, розвиток бюрократичних процесів є наслідок і прояв раціональності, й у сенсі бюрократія вище інших форм організації. З іншого боку, складається враження, що організації такого типу процвітають саме завдяки своїм поганим якостям, тобто. завдяки тому, що зводять своїх членів до ситуації стандартизації. У цьому сенсі бюрократія виступає “як свого роду Левіафан, який готується звернути у рабство всю людську расу”. Попередні дослідження бюрократії, на думку М. Крозье, недостатньо чітко виявляли значення цього протиріччя.

Оригінальність підходу М. Крозье полягала у цьому, що у дисфункціях бюрократії він побачив не відхилення, а конституюючу властивість у функціонуванні сучасних бюрократичних організацій, їх “латентну функцію”. Хоч як це парадоксально виглядає здавалося б, але саме дисфункції, як вказував французький соціолог, зберігають і посилюють бюрократію: “Бюрократична система організації - це така, у якій дисфункції стали головним елементом рівноваги”.

Західні вчені зазначають також, що бюрократичне управління ефективно, якщо умови середовища є постійними, а управлінські завдання та ситуації є однотипними. Якщо ж проблеми різноманітні, швидко змінюються і виступають у різних аспектах та взаємозв'язках, то бюрократична організація стикається з важкою перешкодою, а принципи ієрархії, спеціалізації, безособовості та нормативного регулювання всіх сторін діяльності організації лише посилюють ситуацію. Так, дотримання правил може призвести до відсутності гнучкості. Безособовий характер відносин породжує бюрократичну байдужість та байдужість. Ієрархія перешкоджає прояву індивідуальної відповідальності та ініціативи.

Г. Шмідт та Х. Трайбер, зіставивши основні характеристики адміністративно-державної діяльності у другій половині XX століття з діяльністю бюрократії «класичного типу», розробили ідеальний тип сучасної «політичної бюрократії» (див. додаток 1).

Загалом теорії, засновані на некласичній парадигмі (у тому числі й поведінковий підхід, який був дуже популярний у 50-60-ті рр. XX ст.), «зосередили дослідницький дискурс на вивченні людей – сенсотворчого фактора організації». У цих теорій було розкрито чинники особистісної мотивації людини, задоволеності працею як основного чинника підвищення ефективності організації, і навіть розроблені механізми розвитку ініціативності службовця, переходить у вигляді делегування правий і відповідальності у самоврядування. Основною метою школи поведінкових наук у найзагальніших рисах було підвищення ефективності бюрократичної організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів.

Англійський соціолог М. Елброу склав досить повну класифікацію концепцій (смислових значень) бюрократії, яку трохи пізніше доповнив американський соціолог Ф. Ріггс:

1) посадові особи (чиновники, службовий персонал, чиновники);

2) апарат (система взаємозалежних посадових осіб, адміністративний апарат);

3) організація зі штабом службовців (будь-яка організація: велика комплексна, сучасна, бюрократизована);

4) бюрократизована держава ( політична система, в управлінні якої домінуюча роль належить її посадовим особам);

5) бюрократи при владі (правління, яке здійснюється чиновництвом; чиновництво як правлячий клас);

6) бюрократизм (бюрократична поведінка, організаційна неефективність);

7) бюро-раціональність (раціональна організація, ефективна адміністрація);

8) адміністрація, що здійснюється чиновниками (виконання завдань організації її штатом чи посадовими особами);

9) бюрократія («ідеальний» тип бюрократії М. Вебера та інших авторів, що характеризується рядом певних рис);

10) патобюрократія («ідеальний» тип змінного ряду негативних властивостей, властивих апарату чи системі посадових осіб);

11) бюрократичне суспільство (будь-яке суспільство, де домінує бюрократія: передіндустріальне бюрократичне суспільство, бюрократизоване суспільство).

Наведена класифікація свідчить у тому, що у час концептуалізація бюрократії у соціальних науках у країнах характеризується розпливчастістю і досить великим розбіжністю смислових значень. Це стає причиною «термінологічної та смислової плутанини», яка властива роботам, присвяченим аналізу проблеми бюрократії. Як висловився один зарубіжний автор, «бюрократія є явищем, про яке кожен говорить, яке кожен відчуває і знає з досвіду, але яке не піддається концептуалізації».

Слід зазначити, що історичні основи російської бюрократії та бюрократій західноєвропейських також суттєво відмінні. «Збирання Російської землі» потрібно вимагало централізації під управлінням, а централізація неминуче породжувала бюрократію. Наше дворянство вийшло з-поміж бюрократії і було станом переважно служивим.

В історії Російської держави проглядаються глибоке коріння і традиції російської бюрократії, що володіє своїми специфічними особливостями. Громадянської громади європейського зразка в нас ніколи не існувало. Російська держава завжди панувала над російським суспільством. Економічні перетворення, наприклад, здійснювалися лише зверху, тобто у інтересах, передусім, бюрократії і нею ж проводилися життя шляхом державного примусу, насильства над рештою суспільства. На цьому ґрунті формувалася бюрократична традиція політичної думки та практики: громадянин є власність держави та всі її дії або визначаються владою, або є замахом на владу.

Тоді держава стала всеосяжним інструментом реалізації завдань, вкладених у своє відтворення. Усі сфери життя в цьому випадку вимагали тотальної підконтрольності з боку держави. Без цього саме існування бюрократичної держави ставало неможливим. У свою чергу необхідність у повному контролі та дотриманні інтересів держави вимагає постійного відтворення апарату, який зможе здійснювати цей контроль та дотримуватися своїх інтересів.

У російській традиції поняття "бюрократія" спочатку оцінюється негативно. Понад те, можна сказати, що у російському менталітеті «бюрократ» і «бюрократизм» – лайки. Російська громадська думка від А.М. Радищева до В.С. Соловйова, від А.С. Хомякова до В.В. Розанова дуже критично ставилася до «єдиновладдя петербурзької бюрократії під приводом самодержавства». Чиновник у свідомості асоціюється переважно з персонажами Гоголя, Салтикова-Щедріна, Сухово-Кобиліна.

На думку А.Г. Левінсона, поняття «бюрократія» у негативному сенсі «виражає ставлення до діяльності спеціалізованої соціальної групи (державних) службовців, а саме: закид цієї групи з боку суспільства у невиконанні нею своїх зобов'язань перед суспільством, у зловживанні тією владою над іншими групами у суспільстві, якою вона має в своєму розпорядженні». Під цим поняттям може бути на увазі і відрив виконавчих органів деякої організації від неї самої, коли «орган, підпорядкований організації, суспільству, перетворюється на орган, який підпорядковує тих, чию волю він покликаний виконувати; слуга стає паном» .

Є.Г. Морозова справедливо зазначає, що термін «бюрократія» є фактично синонімічним терміном «державна служба». «Адже тією мірою, якою державна служба на практиці виходить за рамки механічного виконання та застосування законів, вона і стає «-кратією» – бюрократією, адміністрократією, адміністративною владою. А саме в цій якості вона й цікавить політологію, суспільство загалом». Саме тому у нашому дослідженні термін «державна бюрократія» вживається нарівні з терміном «державна служба».

Слід зазначити, що часто змішують універсальні бюрократичні принципи організації управління, бюрократію як соціальний шар, здійснює повсякденне управління державною машиною, і бюрократизм - соціальну хворобу управлінців.

У Росії виділення державної служби в особливий напрямок публічно-професійної діяльності та виникнення бюрократії йшли паралельно з виникненням та посиленням державної влади, створенням Російської централізованої держави, а потім і Російської імперії. Скасування місництва у 1682 р. стала початком перетворення державної служби у Росії показала необхідність упорядкування нової системипризначень і налагодження виробництва в чини для згуртування бюрократії, що складається, як опори абсолютизму, що розвивається. Ще за царювання Федора Олексійовича було підготовлено проект " Статуту про службове старшинство бояр, окольничих і думних людей " , який був реалізований. Політична і державна централізація з необхідністю вабила і побудовану на тих самих засадах бюрократичну систему, безпосередньо і виключно підлеглу верховній владі, виділення особливої соціальної групи посадових осіб, наділених владою і стають всепроникною та домінуючою силою в суспільстві.

Виникнення професійної державної служби та бюрократії в Росії було пов'язане з державними реформами Петра I, створення яким "регулярна держава" (у сучасному розумінні- "раціонально керованої держави") вимагало зміцнення апарату управління та його рушійної сили- "регулярної" ("раціональної") бюрократії. Можна говорити про те, що саме з цього часу з'явилася "професійна діяльність із забезпечення повноважень державних органів" - як і закріплено в сучасному російському законодавстві. З кінця XVIII ст. - початку петровського правління - організаційні перетворення центрального та місцевого державного апарату незмінно кореспондували з бюрократично-кадровим забезпеченням їх діяльності - удосконаленням системи державної служби.

Перехід від служби государю до державної служби з переходом від окремих службових доручень боярам та створення відповідних установ (Наказів) до узгодженої, збудованої за єдиною схемою системи центральних та місцевих державних установ із постійним складом посадових осіб вимагав вирішення та проблем організації державної служби. Паралельно приблизно 1719-1722 гг. була проведена робота зі створення узаконення про державну службу, хоча збирання відомостей про європейське законодавство (англійське, шведське) розпочалося раніше і продовжилося збиранням необхідних матеріалів Іноземною колегією у Франції, Голландії, Данії та Пруссії. Підготовчі матеріали містили оригінали текстів їхніх законів про чиновиробництво - шведських статутів про чини 1696 та 1705 рр., регламентів датських королів Християна V (1699 рік), Фредеріка IV (1717 рік) та ін., переклади на російську мову, а також документ з цього питання. Російська практика була узагальнена як підготовлених за наказом царя " Показань найдавніших російських чинів цивільних і придворних з поясненням кожного " .

Петро особисто пропрацював і чотири рази відредагував підготовлений А.І. Остерманом проект, який потім направив для обговорення в Сенаті, Військовій та Адміралтейській колегіях. Після розгляду отриманих зауважень, проект був царем в остаточному варіанті внесений на затвердження в Сенат. 24 січня 1722 р. Петро I підписав знамениту "Табель про ранги" (повна назва: "Табель про ранги всіх чинів військових, статських і придворних, які в якомусь класі чини; і які в одному класі, ті мають за старшинством часу вступу в чин між собою, однак військові вище протчих, хоча б і старіше, хто в тому класі наданий був "). Цей законодавчий акт на наступні два століття визначив основи державної служби в Росії.

В основі причин видання "Табелі про ранги" лежали потреби соціально-політичного характеру. З одного боку, вплинуло ускладнення соціальної структури суспільства, у зв'язку з чим вже межі XVII і XVIII ст. знадобилося виділення державної служби в самостійну сферу діяльності для забезпечення її відносної незалежності, а водночас - створення особливої, професійно, соціально та корпоративно виділеної групи державних службовців. З іншого боку - посилення державно-правових засад у діяльності державної влади (коли юридичний інструментарій її політики набував системотворчого значення у створенні державних управлінських структур) та підвищення ролі законів як актів оформлення політичної волі монарха та головного джерела права, які мали виконуватися всіма підданими незалежно від становища в станової та службової ієрархії. У цих умовах на законодавче регулювання перекладалася і державна служба, в основі якої мала б певна законом "монарша воля" у вигляді компетенції того чи іншого чиновника щодо вирішення державних справ, відступ від якої розглядався як невиконання приписів глави держави, від якого виходила й сила закону , і " головне єдиноначальність " країни .

"Табель про ранги" за своїм змістом передусім передбачала ієрархію посад, за якими і давався чин, але при цьому не завжди був можливий поділ посад і чинів. "Табель" складалася з таблиці, яка власне і визначала 14 класів (рангів) з відповідними ним чинами та посадами кожного з двох родів державної службової діяльності - військова (сухопутна служба та морська) та цивільна (світська та придворна) служба, а також дев'ятнадцяти коментуючих його "пунктів". Військова служба була поставлена на перше місце - чини "військові вище за протчих". Ранг у своїй можна як звання, а декларація про нього давала посаду. Оскільки "Табель" регулювала головним чином статус дворянської бюрократії, то нижчі офіцерські чини в армії та дрібні службовці цивільного відомства - канцеляристи, переписувачі та інші - до неї не були внесені.

В основі узаконення лежало переважне право надходження на державну службу дворян (головним чином спадкового помісного дворянства), які мали пільгові умови надходження на службу та швидкого просування за її рангами. У цьому влада, звісно ж, враховувала значення дворянства як і соціальної її опори, як і більш освіченого загалом стану. Враховувалося і те, що дворяни мали майнову забезпеченість, оскільки сама державна служба вважалася для дворян становим обов'язком і давала досить невелику матеріальну винагороду. У цьому передбачалося, кожен службовець був змушений пройти їх, починаючи знизу і доверху, прослуживши у кожному класі певну кількість років, але термін перебування у яких особливі досягнення у службі міг бути скорочений. Для переходу в наступний клас необхідно було зайняти вакантну посаду, що стоїть і відповідну наступному чину.

Така система державної служби передбачала забезпечити заміщення зазначених у табелі вакансій та набуття необхідних знань та навичок самим досвідом державної служби - спочатку основного засобу навчання службовців. Згадувалась в "Табелі" і виплата грошової платні, яка починає в петровське царювання витісняти роздачу землі та сприяє формуванню бюрократії як соціальної групи, яка не належала до класу землевласників, але стояла на сторожі інтересів верховної влади та феодальної держави.

В умовах станового ладу в Росії державна служба пов'язувалася з обов'язковою наявністю дворянського стану і чиновник повинен був мати статус дворянина, тому "Табель" передбачала, що кожен перший - нижчий - класний чин мав право отримати дворянство.

Петро заклав основи професійної державної служби. Певні " Табелью про ранги " становища закріпили наступні майже два століття основні засади стану російського чиновництва. Подальший розвиток системи державної служби відобразило політику верховної влади у сфері державно-правового будівництва в Росії, яка виявилася в інституціоналізації державної служби за двома напрямками – загальним визначенням кадрової політики та формування професійної бюрократії як інструменту управління суспільством. З цього часу чиновництво починає займати важливе місце у реалізації державної політики, стає "кров'ю і плоттю" державного механізму влади. У післяпетровський час, протягом другої чверті XVIII ст., "Табель про ранги" була основним регулятором державної служби та узаконенням, що визначало становище російського чиновництва.

Багато рис російського бюрократизму, на жаль, відтворюються й у Росії.

На сьогоднішній день система державного управління в Російській Федерації характеризується численними негативними рисами, причини яких частково криються в її історичному минулому. Російський бюрократичний апарат не відповідає концепції раціональної бюрократії Вебера.

Бюрократизація та корупція апарату, широка участь посадових осіб у комерційних підприємствах, поєднання одними й тими самими людьми кількох постів у законодавчих та виконавчих органах влади, правовий нігілізм, недостатня опрацьованість законодавчих актів, указів та постанов, непродумані висловлювання представників "верхів", спроби обмеження прав людей, нездатність протистояти наростаючому валу злочинності - усе це серйозно компрометує чиновництво.

Державна службавиникла у системі соціальних відносин як необхідну умову для нормальної життєдіяльності нашого суспільства та як забезпечення інших видів соціальної діяльності, передусім виробництва, забезпечення виробництва головним чином інтелектуальному відношенні. Недарма довгий час під службою взагалі розумілася галузь розумової праці. Проте в даний час така теза відкидається як критерій для відмежування служби від інших видів соціальної діяльності

Формальною ознакою служби (її організації) завжди є заміщення посади. Під посадою розуміється заснована в установленому порядку первинна структурна одиниця тієї чи іншої організації, що визначає зміст та обсяг повноважень особи, що займає, її.

Аналізуючи ст. 1 Федерального закону «Про систему державної служби Російської Федерації» можна назвати такі ознаки державної служби:

по-перше, це професійна діяльність, тобто. здійснювана на основі спеціальних знань та навичок;

по-друге, у процесі здійснення цієї діяльності відбувається реалізація компетенції державних органів,

по-третє, ця діяльність спрямовано забезпечення функціонування державних органів;

по-четверте, така діяльність є виконанням посадових обов'язків конкретними особами, що заміщають штатні державні посади. І, нарешті, ця діяльність має бути оплачена виключно з державного бюджету.

Державна служба здійснюється в апаратах органів представницької та судової влади, в органах виконавчої влади, а також в інших державних органах, що реалізують від імені держави його цілі та функції та віднесені актами законодавства РФ і суб'єктів РФ до державної служби. Статтею 2 ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» державна служба включає такі види державної служби: державна цивільна служби, військова, правоохоронна.

Громадянська служба то, можливо загально функціональної - здійснення державно-службових функцій, які відрізняються галузевою специфікою (наприклад, діяльність персоналу в адміністрації суб'єкта РФ, міністерствах); спеціальною - реалізація особливо встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, які обіймають посади у державних органах, які мають виражену галузеву компетенцію, що визначає специфіку діяльності персоналу (наприклад, діяльність в апараті судів, дипломатична служба, служба на залізничному транспорті). Проте, підрозділ цивільної державної служби з урахуванням наявності специфіки функцій дуже умовно, т.к. Вся система державних органів, особливо органів виконавчої, виходить з принципі галузевого побудови .

Стаття 3 Закону "Про систему державної служби Російської Федерації" встановлює наступні принципи цивільної служби:

федералізм, що забезпечує єдність системи державної служби та дотримання конституційного розмежування предметів ведення та повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (далі - державні органи);

законність;

пріоритет права і свободи людини і громадянина;

єдність правових та організаційних основ федеральної цивільної служби та цивільної служби суб'єктів Російської Федерації;

рівний доступ громадян, які володіють державною мовою Російської Федерації, до цивільної служби та рівні умови її проходження незалежно від статі, раси, національності, походження, майнового та посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, приналежності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних із професійними та діловими якостями цивільного службовця;

взаємозв'язок державної служби та муніципальної служби;

відкритість державної служби та її доступність до громадського контролю, об'єктивне інформування товариства про діяльність державних службовців;

професіоналізм та компетентність державних службовців;

захист державних службовців від неправомірного втручання у їхню професійну службову діяльність як державних органів та посадових осіб, так і фізичних та юридичних осіб.

Дані принципи - це основні засади, якими слід керуватися за більш конкретному правовому регулюванні державної служби. Всі ці принципи носять конституційно-правовий характер, що забезпечує їх стабільність та неухильне дотримання при регулюванні державної служби.

У 2002 році з метою підвищення довіри суспільства до державних інститутів, забезпечення умов для сумлінного та ефективного виконання державними службовцями посадових (службових) обов'язків, виключення зловживань на державній службі і до прийняття федеральних законів про види державної служби Президентом Російської Федерації В.В. Путіним було затверджено Указ № 885 «Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців». Згідно з цим Указом принципи службової поведінки державних службовців є основами поведінки державних службовців, якими їм слід керуватися при виконанні посадових (службових) обов'язків.

Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державної служби» досить компактний і включає лише 20 статей, у яких містяться істотні зміни в організації державної служби Російської Федерації в порівнянні з Федеральним законом від 31 липня 1995 року № 199 -ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації». У його статтях послідовно представлені загальні питання організації та функціонування, а також умови державної служби, система управління державною службою.

У розвиток Федерального закону від 27 липня 2003 № 58 - ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації" був прийнятий Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації".

Цим Федеральним Законом встановлюється поняття державної цивільної служби: державна цивільна служба - вид державної служби, що є професійною службовою діяльністю громадян на посадах державної цивільної служби щодо забезпечення виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів Російської Федерації, осіб, які заміщають державні посади Російської Федерації, та осіб, які заміщають державні посади суб'єктів Російської Федерації.

Законом встановлено поділ державної цивільної служби на федеральну державну цивільну службу та державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації. На виконання Федерального закону від 27 липня 2004 № 58-ФЗ Президент Російської Федерації 31 грудня 2005 видав Указ № 1574 про реєстр посад федеральної державної цивільної служби, який включає найменування посад федеральної державної цивільної служби.

Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79- ФЗ регламентує питання державної цивільної служби як одного з видів державної служби, визначених Федеральним законом від 27 липня 2003 № 58 ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації». Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ за своїм предметом регулювання охоплює велику сферу суспільних відносин, визначає правила конкретного виду державної служби: встановлює правові, організаційні та економічні основи федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації. Предметом регулювання Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ є відносини, пов'язані з надходженням на федеральну державну цивільну службу та державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації, її проходженням та припиненням, а також визначенням правового становища (статусу) федерального цивільного службовця та державного цивільного службовця суб'єкта Російської Федерації. Основною ідеєю Федерального закону від 27 липня 2004 № 79-ФЗ, є забезпечення єдиного підходу до правового регулювання державної цивільної служби, її організації в цілому, деталізація та конкретизація норм базового Федерального закону від 27 липня 2003 № 58-ФЗ, спрямованих на забезпечення взаємозв'язку державної цивільної служби з іншими видами державної служби (правоохоронної та військової) та з муніципальною службою .

Ці характеристики дозволяють віднести Федеральним закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ до одного з видів системотворчих федеральних законів про державну службу - державну цивільну службу, так як він містить основні поняття та принципи державної цивільної служби, а також системно визначає правові, організаційні та економічні основи федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації. Однією з основних відмінностей цього Федерального закону від 27 липня 2004 № 79-ФЗ від чинного раніше законодавства про державну службу, зокрема Федерального закону від 31 липня 1995 № 119-ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації», в якому проходження служби державними службовцями в основному регулювалося нормами трудового права, є те, що відповідно до Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ законодавство про працю має застосовуватися лише в тих випадках, коли службові відносини не врегульовані федеральним законодавством про державну службу та державну цивільну службі.

У Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ міститься ряд нових принципових положень, на які слід звернути увагу, наприклад, встановлення єдиних принципів формування кадрового складу державної служби, професійної підготовки та перепідготовки, підвищення кваліфікації та стажувань державних службовців, надання соціальних гарантій на державній службі та сплати службової діяльності державних службовців. У Законі запроваджуються та докладно регламентуються цілі, завдання та порядок формування кадрового резерву та контролю за дотриманням державного законодавства про цивільну службу.

Замість існуючих категорій державної служби груп «А», «Б» і «В», запроваджуються чотири категорії цивільної служби: керівники, помічники та радники, спеціалісти та спеціалісти. Порівняно з чинним законодавством, розведення посад за категоріями зазнало суттєвих змін. У цьому поділ посад групи (вища, головна, провідна, старша і молодша) збережено. Особливістю Федерального закону від 27 липня 2004 № 79-ФЗ є введення для державних службовців класних чинів державної цивільної служби (замість кваліфікаційних розрядів), що співвідносяться з військовими званнями та спеціальним званнями правоохоронної служби.

На відміну від військової та правоохоронної служби державна цивільна служба ставить за мету забезпечення повноважень федеральних державних органів, осіб, які заміщають державні посади Російської Федерації (в цьому випадку йдеться про федеральну державну службу), та забезпечення повноважень суб'єкта Російської Федерації, а також повноважень державних органів суб'єкта Російської Федерації та осіб, які заміщають посади суб'єкта Російської Федерації (державна цивільна служба суб'єкта Російської Федерації).

Військова служба - вид федеральної державної служби, що є професійну службову діяльність громадян на військових посадах у Збройних Силах Російської Федерації, інших військах, військових (спеціальних) формуваннях та органах, що здійснюють функції із забезпечення оборони та безпеки держави.

Правоохоронна служба - вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах, службах та установах, що здійснюють функції щодо забезпечення безпеки, законності та правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина. Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" вперше дав визначення правоохоронній службі. Законодавець визначив цей вид федеральної державної служби як професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах, службах та установах, що здійснюють функції із забезпечення безпеки, законності та правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина.

Поява Федерального Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» є найважливішим етапом у реалізації Федеральної програми «Реформування державної служби 2003-2005рр. », Затвердженої Президентом Російської Федерації 19 листопада 2002 року. У грудні 2005 року Президент Російської Федерації своїм Указом № 1437 продовжив термін реалізації Федеральної програми "Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005рр.) на 2006-2007 рр.". В Указі Президента було зазначено, що на етапі реформування державної служби у 2006-2007 роках заплановано в повному обсязі реалізувати пріоритетні напрямки реформи державної служби Російської Федерації, визначені в Указі Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 № 1336, продовжити роботу з формування цілісної системи державної служби, вирішити комплекс завдань, пов'язаних із нормативним правовим оформленням та вдосконаленням механізмів функціонування видів державної служби, оптимізацією кадрового складу державних службовців, формуванням системи управління державною службою.

Реформування системи державної служби у 2006-2007 роках. має вирішити проблеми, що є в чинних законах регулюючих державну службу.

Однією з основних проблем ФЗ "Про державну службу Російської Федерації" є проблеми дисциплінарної відповідальності державних цивільних службовців. Аналіз регулювання порядку настання дисциплінарної відповідальності державних службовців дозволяє констатувати, що вирішення цього питання багато в чому залишається на розсуд керівника. Керівник може, але не повинен застосовувати заходи дисциплінарного стягнення до недобросовісного чи неякісно працюючого цивільного службовця. Керівник не несе відповідальності за свою бездіяльність, або неприйняття заходів щодо цивільного службовця, який несумлінно виконує свої обов'язки.

На розсуд керівника залишається і вирішення питань запобігання та врегулювання конфліктів інтересів. Керівник може на свій суб'єктивний розсуд вважати конфлікт незначним і дозволити державному службовцю виконувати службові обов'язки у стані конфлікту інтересів. Може покарати, а може й не карати за умисні дії ситуації конфлікту інтересів, їх систематичне виникнення. Керівник не несе реальної відповідальності за потурання цивільному службовцю, який перебуває у стані конфлікту інтересів. В результаті в Росії процвітає корупція та хабарництво у системі державної влади. Найбільший розмах корупційних процесів у Росії стався на рубежі XX-XXI століть. Пояснюється це, насамперед, зміною суспільно-економічної формації, повсюдним насадженням нових моральних цінностей, центральне місце серед яких займає культ особистого успіху та збагачення, а гроші є мірилом та еквівалентом життєвого благополуччя. Масштаби поширення корупції на початку та середині дев'яностих років минулого століття змусили Президента Росії підписати Указ від 4 квітня 1992 р. «Про боротьбу з корупцією в системі державної служби», Указ від 8 квітня 1997 р. «Про першочергові заходи щодо запобігання корупції та скорочення бюджетних витрат при організації закупівлі продукції для державних потреб», а також Указ від 6 червня 1996 «Про заходи щодо зміцнення дисципліни в системі державної служби». З метою створення дієвих механізмів запобігання корупції та зловживань у країні Президентом Росії був підписаний Указ від 15 травня 1997 р. «Про надання особами, які заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби та посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходах і майні» та ін. Проте багато в чому перераховані вище та інші нормативні правові акти, спрямовані на запобігання і припинення корупції в системі державної служби нашої країни, виявилися декларативними, оскільки був відсутній ефективний механізм їх реалізації і контролю за дотриманням приписів, що в них містяться.

Широке поширення корупції та системний характер призвели до того, що державна та регіональна політика часто прямо диктується приватними інтересами осіб, які перебувають безпосередньо у владі або здатні безпосередньо впливати на прийняття рішень. Численні дані свідчать про те, що злочинність, у тому числі організована та професійна, широко проникла та укорінилася практично у всіх владних структурах. Певна частина працівників державних та муніципальних органів влади вражена корупцією у її найпоширенішому прояві – хабарництві. За експертними оцінками, щорічні втрати економіки від корупції становлять у країні десятки мільярдів доларів. Корупційна поведінка стала складовою, найчастіше навіть нормою економічної та іншої діяльності, пов'язаної з управлінням великими фінансовими потоками. За хабарі видаються квоти та ліцензії на розробку природних родовищ, видобуток багатьох інших непоправних природних ресурсів, організуються тендери та аукціони з наперед наперед вирішеним результатом, підряди на проведення різних видів робіт конкретними фірмами.

Зазначаються численні факти корупційного характеру у сфері державного та муніципального управління: зайняття чиновниками комерційною діяльністю; участь безпосередньо через посередників або членів своїх сімей в управлінні різного роду підприємницькими структурами; надання опікуваним фірмам сприяння в отриманні незаконних пільг та привілеїв, придбанні власності, полегшеному чи позачерговому проходженні нормативно встановлених процедур та оформленні документів, отриманні дозволів та квот; неприйняття заходів щодо фактів порушення законодавства у тому числі податкового за бездіяльність антимонопольних органів проти картельних змов з палива, електроенергії, виробництва будівельних та інших матеріалів; завуальовані форми торгівлі довіреним державним чи муніципальним майном, важливою службовою інформацією

Останнім часом намічено тенденцію до жорсткої боротьби в системі корупції та хабарництва в Росії.

З приходу до влади В.В. Путіна, він не раз у щорічному посланні до Федеральних Зборів РФ говорив про необхідність проведення адміністративної реформи: «державний апарат має бути ефективним, компактним та працюючим. Нинішня робота державного апарату, на жаль, сприяє корупції. Корупція – це не результат відсутності репресій, а прямий наслідок обмеження економічних свобод».

Дане висловлювання знайшло свій відбиток в Указі Президента РФ від 19.11.02 року №1336 «Про федеральну програму «Реформування державної служби РФ (2003-2005 роки)».

Також, у листопаді 2003 року Президентом РФ було видано Указ № 1384 "Про Раду при Президентові Російської Федерації по боротьбі з корупцією". Цей Указ було видано з метою вдосконалення державної політики щодо протидії корупції у федеральних органах державної влади, органах державної влади суб'єктів Російської Федерації та органах місцевого самоврядування, усунення причин та умов, що породжують корупцію, викорінення зловживань та припинення злочинів з використанням посадового становища, забезпечення дотримання норм службової етики державними службовцями, створення сприятливих умов розвитку економіки нашої країни. До складу Ради входять Голова Уряду Російської Федерації, Голова Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, Голова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, Голова Конституційного Суду Російської Федерації, Голова Верховного СудуРосійської Федерації та Голова Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації. При Раді створюються Комісія з протидії корупції та Комісія з вирішення конфлікту інтересів.

Президент Російської Федерації у Посланні Федеральним Зборам 2006 року зробив тему протидії корупції однією з центральних. Якщо у своєму попередньому посланні Президент говорив про "напхісну касту чиновників", які розглядають державну службу як різновид бізнесу, і вимагав вжиття заходів, які могли б зупинити негативні тенденції переходу країни під контроль неефективної корумпованої бюрократії, то чергове звернення до цієї теми говорить про те, що діяльність публічної влади всіх видів і рівнів у сфері боротьби з корупцією, як і раніше, недостатня і не дає поки що відчутних результатів. Про це свідчить відсутність зрушень у сприйнятті проблеми протидії корупції з боку більшості населення нашої країни, що підтверджується численними соціологічними опитуваннями.

Заклик-застереження Президента до великих бізнесменів та чиновників будь-якого рангу усвідомити, що держава не буде безтурботно дивитись на їхню діяльність, якщо вони отримують незаконну вигоду з особливих стосунків один з одним, свідчить про те, що боротьба з корупцією переходить на новий якісний рівень. Цей рівень вимагає проведення послідовної системної роботи всієї держави та суспільства щодо припинення діяльності корумпованих посадових осіб будь-якого рівня та формування дієвих умов, що перешкоджають подальшому розвитку корупції.

Незважаючи на вживані правоохоронними органами заходи щодо боротьби з корупцією, вони є недостатньо ефективними і не дають відчутних результатів, про що свідчать дані статистики, згідно з якими за останній час на рік виявляється в середньому лише близько 25 тис. злочинів проти державної влади, інтересів державної служби , органів місцевого самоврядування

За даними за 2006 рік, МВС Росії було виявлено 30,6 тис. злочинів проти інтересів державної служби. За ними до судів направлено 22,2 тис. кримінальних справ. У той самий час до кримінальної відповідальності притягнуто трохи більше 8 тис. осіб, які вчинили злочини цієї категорії. При цьому кількість засуджених за зазначені злочини в той чи інший період значною мірою залежить не так від фактичної поширеності цих злочинів, як від активності прокуратури, слідчого апарату та контролюючих інстанцій, а також уміння працівників цих служб відслідковувати та розкривати такі злочини, кваліфіковано розслідувати їх і доводити до суду, відповідно до рішень та вироків якого винні особи піддавалися б відповідним заходам покарання та відповідальності.

Загалом у період 2000-2005 років на території Російської Федерації кількість виявлених підрозділами правоохоронних органів злочинів корупційної спрямованості збільшилася на 53 відсотки, за три місяці 2007 року підрозділами правоохоронних органів, а це насамперед МВС Росії виявлено майже 18,5 тис. .. злочинів проти державної влади, інтересів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування у тому числі понад 3,5 тис. фактів отримання хабарів. До кримінальної відповідальності притягнуто майже 4,3 тис. осіб, які вчинили злочини цієї категорії.

В результаті активізації діяльності правоохоронних органів підвищилася якісна складова посадових злочинів, що виявляються. Так, серед корупціонерів, що притягуються до відповідальності, все частіше зустрічаються представники керівної ланки органів державної влади та місцевого самоврядування. Про це свідчать, наприклад, факти порушення кримінальних справ або арешту за скоєння посадових злочинів та отримання хабарів в особливо великих розмірах відповідальних посадових осіб і навіть керівників деяких федеральних органів виконавчої влади та їх територіальних підрозділів у низці суб'єктів Російської Федерації, відповідальних співробітників МВС Росії та органів прокуратури, одного з аудиторів Рахункової палати, мерів Якутська, Волгограда та Томська, в Архангельській області – депутатів Міської ради, у Тверській області – половини депутатів Міської думи на чолі з її головою, у Приморському краї – заступника голови адміністрації міста Владивостока та його співучасників, у Нижегородській області – голови адміністрації одного з районів, в Орлі – групи посадових осіб адміністрації міста.

У Республіці Башкортостан з 1994 року до 2 березня 2006 року діяв унікальний і єдиний у Росії Закон «Про боротьбу з корупцією».

Однак у зв'язку з тим, що в даний час Закон Республіки Башкортостан «Про боротьбу з корупцією» дуже застарів і крім того входить у суперечність із федеральними законами Російської Федерації було видано Указ № 283-з «Про зупинення дії Закону Республіки Башкортостан «Про боротьбу з корупцією».

Загалом, за інформацією Держконтролю Башкирії, з початку поточного року ним проведено 736 перевірок, зокрема, за дорученням президента та Держзборів республіки. Встановлено порушення у витраченні коштів у сумі 427,5млн. карбованців. Порівняно з аналогічним періодом минулого року, витрати та виручка, не відображені в документах та приховані від податків у республіці, зросли майже вдвічі та становили 111,2 млн. рублів. За підсумками перевірок до бюджетів всіх рівнів та позабюджетних фондів повернуто кошти та матеріальні цінності на суму 306 млн. рублів (на 33млн. більше, ніж за аналогічний період минулого року).

За фінансові порушення до відповідальності притягнуто 538 посадових осіб. З них 126 керівників відсторонено з посади або знижено, 357 притягнуто до дисциплінарної відповідальності. За підсумками перевірок контрольного комітету, до правоохоронних органів Башкирії направлено 269 матеріалів, по 61 з них порушено кримінальні справи. Через суди до адміністративної відповідальності притягнуто 37 посадових осіб.

Все це говорить про те, що останнім часом намітилася тенденція посилення боротьби з корупцією в системі державної влади.

Наведемо приклад. У червні 2006 року було винесено вирок за ст. 285 Кримінального Кодексу РФ - зловживання посадовими повноваженнями та ст. 290 КК РФ – отримання хабара особливо великому розмірі (450 000 крб.) одному з заступників глави адміністрації р. Уфи гр. Ахметзянову К.Л.

Ахметзянова було притягнуто до кримінальної відповідальності за сприяння в отриманні кредиту з бюджетних коштів та сприяло відкриттю фірмового магазину на території Ленінського району м. Уфи.

Також посилилася боротьба з корупцією та у системі правоохоронної служби.

Вироком Верховного Суду РБ колишнього високопоставленого співробітника районного управління внутрішніх справ 24.03.2007 р засуджено за ч.3 ст.30, ч.3 ст.159 КК РФ (за замах на розкрадання чужого майна шляхом обману у великому розмірі з використанням свого службового становища) до 3 років позбавлення волі з відбуванням покарання у виправній колонії загального режиму з позбавленням права обіймати посади у правоохоронних органах строком на 3 роки.

Колишній оперуповноважений ВБЕЗ УВС Орджонікідзевського району м. Уфи засуджений за ч.1 ст.30, ч.5 ст.33, ч.2 ст.291 КК РФ (за приготування у посібнику до дачі хабара посадовцю за скоєння ним свідомо незаконних дій) до 2 років позбавлення волі умовно з випробувальним строком на 2 роки з позбавленням права обіймати посади у правоохоронних органах строком на 3 роки

Встановлено, що на початку липня 2006 р. до заступника начальника кримінальної міліції УВС Орджонікідзевського району м. Уфи, 1979 р.н., звернувся молодший оперуповноважений ОБЕЗ УВС району, 1983 р.н., з проханням сприяти в кримінальній справі. його знайомої, підозрюваної у шахрайстві.

Усвідомлюючи відсутність можливості вплинути на перебіг розслідування, міліціонер погодився допомогти жінці. Він переконав оперативника, що має єдиний спосіб уникнути кримінальної відповідальності – дати хабар йому та посадовим особам УВС та прокуратури Орджонікідзевського району м. Уфи, запропонував виступити посередником у передачі грошей.

Досягнувши домовленості щодо суми, 28.07.2006 р. оперуповноважений зустрівся з жінкою (що діє в рамках оперативного експерименту, що проводиться співробітниками Управління власної безпеки МВС республіки) у будівлі залізничного вокзалу, де вона передала йому частину необхідної суми (100 000 рублів) міліції Орджонікідзевського РУВС м.Уфи, після чого його затримали співробітники УСБ МВС РБ.

Наступного дня міліціонер, беручи участь у цілях викриття свого спільника в оперативних заходах УСБ, у дворі однієї з уфімських вулиць передав йому отримані напередодні 100 000 рублів. Після отримання грошей заступника начальника кримінальної міліції району було затримано.

Кримінальну справу за вказаним фактом порушено та розслідувано відділом з особливо важливих справ прокуратури республіки.

У інших регіонах Російської Федерації також намітилася тенденція посилення боротьби з корупцією у системі структурі державної влади. Це свідчить, що поставлена Президентом РФ В.В. Путіним завдання боротьби з корупцією повільно, але виконується.

Росія ратифікувала дві міжнародні конвенції, спрямовані на боротьбу з корупцією: Конвенцію ООН проти корупції та Конвенцію Ради Європи "Про кримінальну відповідальність за корупцію".

В основі Конвенції ООН лежить комплексний підхід, що відображає складну соціально-правову природу корупції, різноманітність та багаторівневий характер заходів, які потрібні для протидії цьому злу. Конвенція розроблена як комплексний, всеосяжний документ, вона містить розділи щодо запобігання корупції, заходам повернення активів, міжнародному співробітництву. Фактично дана Конвенція є як правову, а й концептуальну основу боротьби з корупцією. Вона покликана стимулювати розвиток антикорупційної співпраці на міждержавному рівні та стала важливим кроком у розширенні міжнародно-правової бази протидії корупції на універсальній основі, у тому числі щодо повернення з-за кордону коштів незаконного походження, отриманих в результаті корупційної діяльності тих чи інших посадових осіб.

Конвенція Ради Європи "Про кримінальну відповідальність за корупцію" зобов'язує країн-учасниць кваліфікувати як кримінальні злочини, відповідно до свого національного законодавства, такі діяння, як активний і пасивний підкуп широкого кола власних державних та іноземних посадових осіб. Учасники Конвенції зобов'язуються вживати законодавчі та інші заходи, що дають підстави здійснювати конфіскацію чи іншим чином вилучати знаряддя скоєння кримінальних злочинів та доходи від них.

З підписаних Росією міжнародно-правових актів потрібно невідкладне і послідовне коригування всього російського законодавства.

Таким чином, протидія корупції стала нині найважливішим стратегічним завданням діяльності Російської держави та її громадянського суспільства.

Для реальної протидії корупції запровадження інституту конфлікту інтересів потребує застосування у законодавстві жорсткіших формулювань: необхідність безумовного усунення конфліктів інтересів; заборони виконання службових обов'язків у ситуації конфлікту інтересів; про надання щорічно та при необхідності декларації про конфлікт інтересів.

У сучасний період, з метою ефективного попередження та припинення корупції в державному апараті та подолання відомчої роз'єднаності та дублювання функцій, і тим самим формування ефективного державного контролю в системі державної служби, необхідно створення самостійної федеральної служби боротьби з корупцією. До неї необхідно включити створені у сучасний період управління власною безпекою різних відомств (МВС, ГТК, ФСБ та ін.). Ця служба в організаційному плані повинна підпорядковуватися безпосередньо Президенту Росії та координувати діяльність різних відомств у справі запобігання та припинення корупції як у нашій країні, так і за її межами.

Таким чином, можна зробити такі висновки:

Побудова демократичної правової федеративної держави вимагає створення адекватної системи органів державної влади та відповідної їй цілісної системи державної служби, що забезпечують реалізацію функцій держави, підвищення ефективності економіки та розвиток громадянського суспільства.

У Російській Федерації склалися конституційні основи державної служби як найважливішого механізму державного управління, що принципово відрізняється від діяла раніше адміністративної системи управління.

Разом про те сучасний стан державної служби Російської Федерації (далі називається - державна служба) характеризується наявністю низки проблем:

відсутність цілісної системи державної служби. Державна служба і федеральному рівні, і лише на рівні суб'єкта Російської Федерації здійснюється як служба у окремому органі структурі державної влади;

наявність суперечностей у законодавстві про державну службу;

недостатня ефективність діяльності органів державної влади та їх апаратів;

зниження престижу державної служби та авторитету державних службовців;

слабке використання сучасних технологій державного управління, у тому числі інформаційних, що відповідають завданням реалізації масштабних загальнодержавних програм та проектів;

непослідовність кадрової політики у сфері державної служби;

низька ефективність механізму профілактики корупції та боротьби з нею, а також правових та організаційних заходів контролю діяльності органів державної влади та їх апаратів з боку громадянського суспільства;

невідповідність соціального та правового становища державного службовця ступеня відповідальності та рівню законодавчих обмежень, що існують на державній службі;

відсутність належної регламентації діяльності органів державної влади, їх апаратів та державних службовців, що сприяє бюрократизації відносин між органами державної влади, структурними підрозділами апарату органу державної влади, а також між органами державної влади, громадянами Російської Федерації та структурами громадянського суспільства;

інформаційна закритість діяльності органів державної влади;

нерозробленість механізмів взаємозв'язку державної служби з муніципальною службою.

Апарат управління - як сукупність установ і органів, а й сукупність багатьох у них людей. З цього погляду остання є великою соціальною групою (шар), що займає специфічне становище у суспільстві. Характерною її рисою є високий рівень організованості: крім соціальних зв'язків, працівники апарату пов'язані безліччю організаційних відносин, закріплених в інструкціях, положеннях тощо.

За певних умов можлива деформація усієї системи соціальних інтересів. Апарат, створений обслуговування влади, втрачає суто службову роль, концентрує у руках владні повноваження. Чим ширше повноваження у керуючого органу, що більше його оперативна самостійність, то більше вписувалося влади у його руках. За відсутності дієвого контролю з боку суспільства ця влада починає використовуватися на користь самого апарату.

Саме в такій послідовності вибудовуються фактори (у міру їхньої значущості), які найбільшою мірою визначають негативні оцінки росіянами різних інститутів влади та чиновництва. Звернемося до даних соціологічного дослідження.

1. " Відірваність від народу " , - фактично відмова державних структур від турботи про базові соціальні потреби людей, опора влади не так на широкі соціальні верстви, але в власну бюрократію, силові структури і політичну демагогію. Саме тому апарат управління втрачає контроль за ситуацією. 81% опитаних бачить у цьому головні причини свого негативного ставлення до сучасної державної бюрократії та вищого керівництва країни. Подібна думка складається з наступних переконань опитаних:

Апарат не знає справжніх потреб населення, його проблеми, самі живуть добре, займаються паперотворчістю та засіданнями (59%);

Чиновники користуються пільгами, привілеями, хоча свого часу самі виступали проти них (67%);

Керівники зайняті не державними справами, а боротьбою за збереження влади та себе у цій владі (56%);

Ніхто зі "столоначальників" не радиться з народом (61%). Найчастіше висловлюють такі міркування робітники, пенсіонери, селяни. Рідше – гуманітарна інтелігенція, науковці; значно рідше – підприємці, молоді люди віком до 25 років.

2. "Розбіжність між словом і справою", "розмивання" в суспільстві взагалі і в управлінських структурах зокрема таких норм моральності, як порядність, чесність, відповідальність, старанність. Цю причину негативної оцінки керівників різних рівнів назвали 59% опитаних. Найчастіше у своїй наводилися такі судження:

Прийшовши до влади, багато хто чинить протилежно тому, про що говорили, до чого закликали раніше (38%);

Чиновники нерідко приховують правду або просто брешуть (47%);

Влада не виконує обіцянок, які дають народу (56%).

3. Хабарництво та корупція постійно вражають "контори" та "управління", за гучними заявами та оцінками нерідко проглядається особиста вигода. Така думка міцно утвердилася серед різних соціальних верств населення. Звідси і витоки того, що в самому суспільстві намітилися процес падіння поваги до закону, що встановився порядкам, зростання орієнтації на силу і навіть насильство. Не бачать нічого поганого в тому чи іншому порушенні законів та норм 42% респондентів. Від 18 до 21% опитаних молодих людей у різних соціальних групах допускали можливість різноманітних насильств у громадському житті, аж до застосування зброї для досягнення своїх цілей.

Бюрократизм - не просто монополізація здійснення влади апаратом, а як друга влада, що розкладає єдину систему влади. Конкретніше бюрократизм - це надмірна формалізація управління, що використовується для фактичного (максимально можливого) відтіснення народу та її представників від влади, задля забезпечення власних інтересів на шкоду інтересам суспільства.

Бюрократизм має свою національно-державну специфіку, що визначається, насамперед, суспільно-економічним устроєм, рівнем розвитку демократичних традицій, культури, освіченості людей, моральної зрілості суспільства.

Ахіллесова п'ята державної служби - низька ефективність виконавчої влади, відсутність належного порядку у діяльності апарату, хаотичність та недисциплінованість, надмірні матеріальні витрати за кожним державним рішенням.

Державна служба неминуче виявляється «введеною» у сферу політичних відносин і має досить великий владний потенціал. Зазначені тенденції у діяльності державної бюрократії характеризують її вищих та частину середніх представників як щодо самостійних суб'єктів політичної влади. Ця частина незбираної правлячої політичної еліти незмінно підвищує свою роль сучасній державі, надаючи все зростаючий вплив на процес вироблення, прийняття та реалізації політичних рішень. І хоча ліві традиційно звинувачують бюрократію в тому, що вона вірно служить інтересам панівного класу, а праві заявляють про її симпатії до лівих як послідовних прихильників широкомасштабного державного інтервенцінізму та створення нових робочих місць для чиновників, і ті та інші називають державну службу четвертою гілкою державної. влади». "Включення" державних службовців у сферу політичного управління є неминучим продуктом сучасної системи державної влади та управління. Тому підвищується значення демократичного контролю над діяльністю бюрократії.

Звісно, у нинішньому апараті управління чимало чесних працівників, які роблять корисну справу. Але все ж таки цей апарат бюрократизований, тому що засвоїв особливий стиль управління. Найпоширеніші риси бюрократичного стилю роботи добре відомі. Це прихильність до віджілих методів та прийомів роботи; небажання досконально знати справу та нести за неї відповідальність; тяганина; безініціативність, націленість на вказівку "згори"; дріб'язкова опіка щодо підлеглих, постійне непотрібне, а часом і шкідливе, втручання у їхні поточні відносини; відданість паперотворчості, прагнення перестрахувати свою діяльність посиланнями та погодженнями. Усе це призводить до різкого падіння ефективності державного управління.

Від теоретико-методологічних проблем вивчення бюрократії перейдемо до аналізу реальної практики функціонування інституту державної служби у системі владних відносин сучасної Росії на федеральному та регіональному рівнях.

Період модернізації, який у Росії триває вже понад десять років, на думку ряду вчених, особливо сприятливий для політизації державної бюрократії. Так, Т.А. Підшибякіна справедливо зазначає, що перший етап у розвитку держави в країнах неорганічного типу модернізації найчастіше є бюрократичним, тому що саме державна бюрократія бере до рук здійснення реформ (стає суб'єктом модернізації), якщо немає достатньої соціальної бази демократичних перетворень, а також при слабкості політичної влади (або, іншими словами, «дефіцит політичного керівництва»).

Бюрократія здійснює постановку цілей перетворень (що є справою політиків) з урахуванням оптимального вибору, виконуючи політичну функцію. При цьому виникає суперечність між демократичними цілями модернізації та бюрократичними способами її здійснення, оскільки бюрократія застосовує у політиці методи адміністрування. Якщо політик наділений повноваженнями та несе відповідальність перед виборцями, то чиновник, який виконує невластиві йому політичні функції, залишається частиною високоорганізованої майже самодостатньої управлінської системи зі своїм етичним кодексом.

Оскільки політики визначають лише загальні орієнтири реформ, обов'язком бюрократії стає вибір цілей середнього рівня та їх досягнення. Бюрократичне цілепокладання має той плюс, що цілі співвідносяться з можливостями та способами їх здійснення, оскільки саме виконавча вертикаль відповідає за їх виконання, і це надає їм реального характеру, на відміну від багатьох політичних цілей. Ця обставина може також стати запорукою соціальної ефективності за умови, якщо рішення, виведені з-під контролю суспільства на етапі прийняття, не виявляться під впливом цілей організації. Однак, якщо демократичний контроль за діяльністю бюрократії буде слабким, то інструментальні функції апарату управління трансформуються в цілі, і він перетворюється на самодостатню силу суспільства.

Державна бюрократія в умовах модернізації через свою активну роль і позицію у здійсненні реформ неминуче формується і функціонує як політико-адміністративний інститут. При цьому політизація державної бюрократії постає як прагнення монополізації державним апаратом влади у сприятливих для цього політичних умовах. Політизація чиновництва проявляється у суміщенні державної служби та участі у діяльності політичних організацій, використанні службового становища на користь політичних партій, а й у здатності самостійно генерувати політичні рішення, з інтересів бюрократичної організації, й у втручанні виконавчої влади у справи політичних партій, рухів , встановлення контролю за ними, що сприяє зустрічному процесу бюрократизації партій та політичних рухів через особливий спосіб їх формування під політичних лідерів.

Сутність політичної функції державного апарату в інституційному аспекті полягає у формуванні політичних взаємин у суспільстві, тобто. відносин щодо державної влади.

Причина політизації бюрократії полягає у політичної слабкості політиків, а й у аполитичности соціальних груп. У це пояснюється наявністю історичних і соціокультурних передумов, звичкою підпорядковуватися влади, готовності терпіти, незавершеністю формування відповідних демократичних інститутів, соціальної апатією, викликаної негативними наслідками самих реформ.

Політизація діяльності державної бюрократії, хоча і необхідна певному етапі розвитку реформ, має особливості, які б ефективності її результатів. Специфіка реалізації політики бюрократичними структурами визначається анонімністю та прихованим характером, що відкриває простір для багатьох негативних явищ, що мають у своїй основі особисті зв'язки та контакти політичної, бюрократичної та підприємницької еліт.

Становлення російської політико-управлінської еліти протікало, таким чином, у рамках так званої «адміністративно-номенклатурної моделі», сутність якої полягає в тому, що влада поступово зосереджувалася в руках політиків та вищого чиновництва, значна частина яких – вихідці з колишніх елітних верств, хоча та другого ешелону.

Цікаво, що за роки реформ найбільше розростається виконавчий апарат влади. Загальна чисельність державних службовців та інших працівників федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, інших державних органів, утворених відповідно до Конституції Російської Федерації (далі - державні органи), і навіть державних службовців та інших працівників органів місцевого самоврядування початку 2006 року становила 1053,1 тис. людина, зокрема встановлена чисельність державних службовців та інших працівників федеральних органів виконавчої - 315,1 тис. людина.

За період з 1992 року до 2002 року чисельність державних службовців та інших працівників у цих органах збільшилася в 1,8 разу, в основному на регіональному рівні. Це зростання зумовлене формуванням відповідно до Конституції Російської Федерації державних органів, що забезпечують розвиток ринкової економіки, у тому числі податкових, фінансових, з питань зайнятості населення, міграції та інших, а також органів місцевого самоврядування.

У загальній чисельності державних службовців та інших працівників державних органів, і навіть державних службовців та інших працівників органів місцевого самоврядування державні службовці та інші працівники органів виконавчої, і навіть державні службовці та інші працівники місцевого самоврядування становили 89 відсотків (925,1 тис. , їх у федеральних органах виконавчої було зайнято 30 відсотків, зокрема у територіальних органах федеральних органів виконавчої - 28 відсотків

Встановлена чисельність федеральних державних службовців центральних апаратів федеральних органів виконавчої становила 24,9 тис. людина, які територіальних органів-290,2 тис. людина.

У державних органах суб'єктів Російської Федерації заміняли державні посади 153,3 тис. осіб, муніципальні посади в органах місцевого самоврядування – 283,7 тис. осіб.

З 1998 року відзначається незначне зниження чисельності державних службовців федеральних органів виконавчої. У 2006 року чисельність державних службовців федеральних органів виконавчої зменшилася проти 1998 роком на 4,9 відсотка. У цьому спостерігається зростання чисельності державних службовців державних органів суб'єктів Російської Федерації та державних службовців органів місцевого самоврядування.

Структура посад багатьох державних органів допускає сьогодні співвідношення керівників та виконавців лише на рівні 1.1 – 1.8., тобто. одного керівника припадає менше двох виконавців.

Вищевказані цифри говорять про бюрократизацію управління, про відтворення бюрократичним апаратом самого себе. Завдання реформування апарат вирішує старими методами, створюючи нові структури під невирішені проблеми.

Збільшення чисельності бюрократії свідчить у тому, що, по-перше, відсутня продумана державна кадрова політика; по-друге, ефективність організації та функціонування бюрократії залишає бажати кращого і, по-третє, про дуже низьку конкурентоспроможність держави як роботодавця, коли замість одного «ефективного» працівника наймаються три-п'ять «неефективних».

Окрім «внутрішнього» розростання бюрократії посилюється втручання державного апарату у сферу громадянського суспільства, що підштовхує процес бюрократизації політики. Результатом бюрократичної інституціоналізації стало адміністративне впливом геть становлення партійної системи у Росії, поруч із демократичним ініціюванням партійного будівництва.

Таким чином, функціонування російської бюрократії є найбільш характерним прикладом того, як організовані загони вищого чиновництва переходять рамки суто управлінської діяльності і перетворюються на реальну політичну силу зі своїми корпоративними інтересами. Незважаючи на глобальні зміни в економічній та соціальній сферах, управлінський апарат зумів зберегти свої стратегічні позиції та продовжує диктувати свої правила, будучи, по суті, суб'єктом модернізації в сучасній Росії.

Безконтрольне владарювання російської бюрократії на шкоду інтересам розвитку громадянського суспільства та цілям демократичної держави ставить на порядок денний питання про термінове реформування системи державної служби з урахуванням світового досвіду, історичних, культурних та інших особливостей Росії.

Оскільки в основі бюрократизму лежать економічні, організаційні, політико-ідеологічні, соціокультурні корені, необхідні зміни економічних, організаційних, соціальних, політичних та інших умов, що сприяють обмороченню управлінських процесів. Успіх боротьби з бюрократизмом у Росії визначається тим, яким шляхом соціально-економічного та політичного розвитку піде країна, наскільки швидко та в яких масштабах будуть реалізовані ідеї демократії, свободи та соціальної справедливості, як будуть здійснені принципи демократичної самоврядності.

Бюрократизм набуває тим більших масштабів і впливу, чим авторитарніше політичний режим. Демократизація системи управління позбавить бюрократизм сприятливого середовища, тих "ніш", у яких він зараз розмножується та благоденствує. При цьому боротьбу з бюрократизмом слід розглядати в широкому контексті демократичного оновлення, неприпустимо її зведення до викриття бюрократичного стилю управління, антибюрократичних кампаній і механічних реорганізацій апарату управління.

Звільняючись від помилок і перехлестів колишньої системи, люди нерідко впадають в іншу крайність - вседозволеність, яка не знає меж. Демократія - це вседозволеність, а порядок, заснований на самоконтролі суспільства, громадянської зрілості та високої культурі людей, особливо зайнятих в апараті органів державної влади.

Успішній боротьбі з бюрократизмом можуть і повинні сприяти система соціального опонування чиновництва та соціальний контроль за діяльністю апарату загалом. Проте соціальне опонування у жодному разі слід тлумачити як щось антиапаратне. Без апарату немає і може бути жодного органу управління, без нього - анархія, хаос. Але управління не можна довіряти лише одному апарату. Необхідне поєднання демократичного державного управління з дієвими механізмами соціальної саморегуляції. Досвід (і позитивний, і негативний) показує, що підвищення ефективності державного управління практично неможливе, якщо воно не доповнюється, не врівноважується "розумними" механізмами соціальної саморегуляції, що стимулюють громадянську активність та громадський контроль. Такою системою соціального опонування державної влади покликане стати громадянське суспільство, що формується в нашій країні, з розвиненою системою саморегуляції.

У сфері управління працюють люди, зайняті складним, специфічним видом розумової праці - управлінським працею. З його особливостей випливають і особливі вимоги до управлінських кадрів, зокрема, компетентність (знання професії), діяльність (уміння вести справу), поєднання наукового та адміністративного підходів, організованість, висока порядність та відповідальність.

Як показало експертне опитування, проведене у березні - квітні 2006 р. (опитано 160 працівників адміністрації Московської області), робота державного службовця (чиновника), яка є одним із виключно відповідальних видів професійної діяльності, пред'являє до нього різнобічні вимоги, передбачає наявність певних якостей. У тому числі: компетентність (90,8%); самостійність у вирішенні поставлених завдань (48,4%); ініціативність (32,8%). Крім того, було названо загальну ерудицію; аналітичність та системність мислення; державний підхід до справи; порядність; уміння здійснювати свою управлінську діяльність крізь призму інтересів людей.

На думку більшості респондентів, нинішнім державним службовцям значною мірою властивий бюрократичний стиль роботи. 27% опитаних зазначають, що чиновники діють в імпровізаційному стилі, який притаманний тим, хто не має серйозної професійної підготовки та хто звик надходити під впливом емоцій, без урахування можливих наслідків прийняття рішень для колективів та суспільства загалом.

Непрофесійність чиновників породжується, по-перше, відсутністю наукової системи роботи з кадрами у всіх ланках державного організму, диктатом призначення; по-друге, бюрократичним підходом до кадрів, що багато в чому зберігається сьогодні; по-третє, тим, що досі незатребуваними за великим рахунком виявляються компетентність, професіоналізм, добрі знання в галузі економіки, права, соціології, управління персоналом і культурології. Перехідне суспільство з його малоефективними системами захисту апарату від недостойних не зробило ще категоричного замовлення на професіоналів. Більше того, на хвилі демократизації в апарат потрапило чимало аутсайдерів минулого, честолюбних фразерів, які, використовуючи владу, прагнуть урвати собі шматок побільше. Країна ж потребує нового покоління професіоналів-управлінців сучасної формації, причому із заліком усієї структури посад як за їхніми рівнями, так і за змістом діяльності. При цьому йдеться про диференціацію працівників-управлінців не тільки по посадах різного рівня в різних ланках апарату, а насамперед за їхніми діловими та особистісними якостями, за тим, які властивості своєї душі вкладають вони в роботу, чим керуються в житті.

Підвищення ефективності роботи апарату може бути досягнуто за рахунок повсякденного впровадження наукової організації, механізації та автоматизації управлінської праці, створення в колективах атмосфери, де всі виборюють "вищу якість". При цьому виділимо три напрямки. Перше - застосування обчислювальної техніки та автоматизованих систем управління. Друге - використання засобів оргтехніки для збору, обробки, складання, копіювання, розмноження, зберігання, пошуку та пересилання документів. Третє – створення служб психологічного супроводу управління. Найбільший ефект досягається при поєднанні цих напрямів.

Бюрократизм неспроможна не виявлятися у розвиненою системі управління, у якій суб'єкт та об'єкт управління у тому мірою відокремлені друг від друга, де суб'єкт управління спеціалізується і професіоналізується. Кожен державний службовець у тому мірою бюрократ. Але звідси зовсім не випливає, що для знищення бюрократизму необхідно знищити державну службу, професійний апарат влади чи управління. Така ідея хибна та малопродуктивна. Вихід лежить в іншій площині пошуку. У цьому необхідно виділити проблематику бюрократії і бюрократизму у спеціальний розділ теорії управління ще глибшого їх аналізу.

Реформування системи державної служби Російської Федерації як пріоритетний напрямок державної політики у галузі державного будівництва є найважливішою частиною адміністративної реформи, здійснюється в її рамках і проводиться у тісному взаємозв'язку з військовою реформою, реформою судової системи та іншими реформами. Пропозиції щодо реформування системи державної служби РФ спрямовані на:

приведення державної служби у відповідність до сформованих суспільних відносин, нових економічних умов, створення цілісної системи державної служби;

розмежування функцій та повноважень державних органів, їх підрозділів, а також їх раціоналізацію;

формування різних типів державних органів на основі виконуваних ними функцій із застосуванням до них різних методів планування, фінансування та оцінки діяльності;

розроблення ефективних механізмів кадрової політики на державній службі;

створення нормативної правової основи регулювання державної служби Російської Федерації.

Реформування системи державної служби слід проводити за такими напрямами:

1. Упорядкування функцій та структур органів державного управління, формування регламентів діяльності органів управління, їх підрозділів та співробітників; вироблення типових положень про федеральні органи виконавчої влади та їх структурні підрозділи, оптимізація мережі підвідомчих органів державної влади установ та підприємств.

Наприклад, можливий перехід до трирівневої системи федеральних органів влади (апарат Уряду РФ – міністерство – служба/агенція/нагляд), що дозволить чітко визначити сфери відповідальності органів виконавчої влади та оптимізувати їх склад та механізми функціонування.

При цьому кожен тип органів державного управління має свої специфічні функції: міністерство займається виробленням державної політики та координацією діяльності державних агенцій, служб та наглядів, що діють у відповідній сфері (прикладами міністерств можуть бути міністерства фінансів, юстиції, оборони); служби – це органи, що надають послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень держави та фінансовані виключно за рахунок бюджету або встановлених законом обов'язкових платежів суб'єктів господарювання та населення (служба судових приставів, податкова служба, митна служба); нагляди – органи, що реалізують контрольні функції держави стосовно господарюючих суб'єктів та населення; агенції – органи, які надають державні послуги як за рахунок бюджетних коштів, так і на платній основі (прикладами агенцій можуть бути авіаційно-космічне агентство, статистичне агентство).

2. Організаційно-економічні механізми функціонування державної служби (планування, організація та оцінка діяльності, фінансування та управління бюджетними коштами).

3. Статус працівників органів державного управління, у тому числі державних службовців, їх стимулювання (грошове утримання та "соціальний пакет"), кадрова політика (відбір та просування кадрів), етичний кодекс державного службовця.

4. Впровадження сучасних інформаційних технологій у діяльність державного апарату, перехід на переважно електронний документообіг, спрощення процедур узгодження.

5. Матеріально-технічне забезпечення діяльності федеральних органів виконавчої; умови праці державних службовців

6. Підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації кадрів для сфери управління.

Передбачувані заходи покликані підвищити ефективність державної служби РФ на користь розвитку громадянського суспільства та держави, зміцнити довіру громадян до апарату органів державної влади, забезпечити прозорість державної служби, підвищити її авторитет та покращити соціальну захищеність державних службовців. Пропонується створення цілісної системи державної служби РФ за рівнями та видами на основі єдності принципів, вимог, законодавчих обмежень, оплати та основних соціальних гарантій державних службовців на федеральній державній службі, а також на державній службі суб'єктів Російської Федерації, що забезпечує рівні умови проходження державної служби. Передбачається посилення взаємозв'язку державної та муніципальної служби.

Реформування державної має забезпечити створення дієвих механізмів:

попередження, виявлення та усунення обставин, що сприяють корупції та зловживанням на державній службі;

підконтрольності та відкритості системи державної служби громадянському суспільству, що включають використання сучасних інформаційних технологій у діяльності державних органів та державних службовців;

дебюрократизації відносин між державними органами, державними службовцями та громадянами, структурами громадянського суспільства.

На закінчення даного параграфу, спираючись на проведений аналіз заходів щодо вдосконалення системи політико-адміністративного управління, автор випускної кваліфікаційної роботи вважає за необхідне подати деякі пропозиції та рекомендації щодо реформування та підвищення ефективності російської державної служби:

побудова системи органів управління державною службою РФ ( " кадрової вертикалі " ); створення єдиного керуючого центру (спеціального органу), безпосередньо відповідального за підвищення її ефективності, проведення відповідних організаційних заходів та реалізацію нормативних правових актів; закріплення за керуючою структурою широких повноважень щодо контролю за ходом адміністративної реформи;

організація кампанії у ЗМІ щодо роз'яснення адміністративної реформи (мета, завдання, методи, джерела фінансування, одержувані на виході результати тощо);

удосконалення нормативно-правової бази державної служби; розробка та прийняття у перспективі Кодексу державної служби, покликаного систематизувати та кодифікувати державно-службовий правовий масив;

опора на людські ресурси – особливу увагу звертати на пропаганду інноваційних ідей серед державних службовців: проведення семінарів, перенавчання тощо, а також підтримку їх творчих ініціатив щодо підвищення якості обслуговування населення, вдосконалення організації роботи підрозділів, оптимізації службових відносин та мотивації;

запровадження дозвільного порядку для переходу державного службовця на роботу до комерційних структур, пов'язаних з його колишньою діяльністю, протягом 3 років після його звільнення з державної служби;

створення правових та організаційних гарантій «прозорості» держслужби для суспільства, для доступу громадян та громадських організацій до інформації та несекретних матеріалів, пов'язаних з їхніми правами та законними інтересами; оптимізація каналів прямого та зворотного зв'язку органів влади з населенням; створення ефективного механізму захисту прав особи та припинення чиновницького свавілля;

реалізація практично системи відкритих конкурсів на вакантні посади держслужби; проведення атестації всіх «кар'єрних» службовців з урахуванням розроблених критеріїв;

найактивніше впровадження у роботу державного апарату нових інформаційних технологій;

зміцнення науково-дослідної інфраструктури державної служби; докорінне поліпшення системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

створення спеціального федерального органу боротьби з корупцією; введення у дію комплексу законів, які передбачають заходи протидії корупції;

прийняття невідкладних фінансово-економічних заходів та вдосконалення матеріально-технічного забезпечення державної служби; підвищення оплати праці чиновників до рівнів, які забезпечують приплив кваліфікованих кадрів; максимально можливе переведення непрямих заходів матеріальної винагороди у прямі;

створення служби вищих керівників, яка дозволить відбирати найбільш талановитих та компетентних спеціалістів, орієнтованих не на кар'єру, а на роботу;

введення в дію розгалуженої, «ешелонованої» системи публічного контролю за функціонуванням держслужби: парламентського, фінансового, адміністративного, судового (зі спеціалізованою адміністративною юстицією), політичного, громадського (наприклад, через службу омбудсмена, ЗМІ тощо);

створення оптимальної структури державних органів управління та їх апаратів; ліквідація зайвого паралелізму та дублювання у державному управлінні; оптимізація чисельності державних службовців;

створення банку даних кадрового забезпечення держслужби всіх рівнях державного управління;

запровадження єдиних для федерального та регіонального рівнів принципів посадового зростання державних службовців, у тому числі механізму ефективного використання кадрового резерву та ротації кадрів у єдиної системидержавної служби;

розвиток принципів merits system, тобто. оцінки та просування службовців на основі їх заслуг та професійних якостей;

скорочення тих розпорядчих та розподільчих функцій держапарату, які мають надлишковий характер;

створення та легалізація нових моделей взаємодії держслужби з комерційним сектором, політичними партіями, профспілками, ЗМІ;

розробка та впровадження нових нормативів, стандартів, процедур та алгоритмів управлінської діяльності; вдосконалення, розробка та впровадження нових кадрових технологій;

обмеження ролі відомчої нормотворчості;

ведення постійного моніторингу ефективності держслужби; посилення кадрових служб державних органів та створення в них аналітичних підрозділів;

реалізація практично принципу єдності державної служби; розробка єдиного Реєстру державних посад федеральної та регіональної (суб'єктів Федерації) державної служби;

суворий нагляд за дотриманням принципів деполітизації та департизації державної служби;

вдосконалення законодавства про вибори з метою мінімізувати використання адміністративного ресурсу;

розробка федеральної програми навчання населення основ політико-державного управління Росії та реалізація її в навчальних закладах.

Кінцевою метою реформи державної служби є забезпечення чіткої, ефективної та економної діяльності державного апарату, орієнтація державної служби на дотримання законних прав і свобод громадян та всіх суб'єктів права, запобігання можливості використання апарату як засобу підпорядкування його партійним чи груповим впливам та як джерела незаконного присвоєння суспільного багатства . У Росії має бути сформований корпус державних службовців, що діє на професійній основі, стабільний, нечисленний, керований, політично нейтральний та законослухняний.

Таким чином, на підставі вивчення теми випускної кваліфікаційної роботи можна зробити такі висновки:

Одним з перших учених, які займалися проблемою бюрократії, що започаткував розвиток теорії бюрократії був Г.В.Ф.Гегель. Саме Гегель одним із перших розпочав розробку інституту державного управління, дав ґрунтовний аналіз чиновництва, його сутності, структур та функцій. Державна бюрократія характеризується Гегелем як головна панівна складова частина суспільства, де зосереджені державну свідомість, освіченість та професіоналізм.

Слідом за Гегелем проблемами бюрократії зайнялися такі вчені та мислителі як А.Токвіль, Дж.С. Міль та ін.

Істотну роль розвиток теорії бюрократії зіграв К.Маркс, незважаючи на те, що проблема бюрократії не була центральною і не отримала систематичного розгляду в працях К.Маркса. Специфіка ідеї Маркса у тому, що він дав конкретніший і більш соціологічний поворот політичному варіанту аналізу. Головною метоюбюрократії у Маркса стає прагнення знизити гостроту конфлікту суспільстві.

Однак першим ученим, що дав поняття бюрократії і систематизував аналіз державної бюрократії, став М. Вебер. Вихідним пунктом аналізу бюрократії для М.Вебера є факт зростання та ускладнення організацій у суспільстві. Він розглядає бюрократію як основу сучасної теорії прийняття рішень. Головною характеристикою бюрократії в нього стала раціональність поведінки та дії, зумовлена як її особливим становищем у ієрархії суспільства, так і жорстким зв'язком із правилами функціонування будь-якої складної організації.

Розвиток теорії бюрократії у XX ст. Належить до періоду після Першої Світової війни. З'явилися так звані « класичні школи», «Школи людських відносин» та ін.

Однією з найважливіших мислителів, які зіграли величезну роль розвитку теорії бюрократії у XX в. З'явився М. Крозьє. Головною темоюйого досліджень стає вивчення ролі держави у процесі реформування суспільства.

Проведений аналіз основних теоретичних підходів до дослідження проблем бюрократії показує, що представників різних шкіл насамперед поділяє акцентування уваги або формально-структурних, або людських сторонах адміністративної організації; при цьому кожна з теорій виявляє в об'єкті дослідження іманентно властиві йому елементи та процеси, які існують як суперечливу взаємодоповнюючу єдність, що дозволяє цим теоріям співіснувати, доповнювати або конкурувати один з одним, культивуючи тим самим поле загального наукового пошуку, що органічно включає досягнення різних наукових шкіл .

У Росії її бюрократія як постійне явище виникло з оформленням державної служби. Виникнення професійної державної служби пов'язують із ім'ям Петра I, саме з його державними реформами. Введення "Табель про ранги" визначило основи державної служби у Росії. "Табель про ранги" діяла два століття і регулювала державну службу, а також узаконила становище російського чиновництва.

Нині у Росії діє Федеральний закон «Про систему державної служби Російської Федерації», який регламентує правові, організаційні, кадрові питання, пов'язані з державної службою Російській Федерації.

Можна сказати, що зараз ще не пройшов етап реформування державної служби. p align="justify"> Одним з основних етапів реформування стало поява і введення в дію Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Державна цивільна служба одна із видів державної служби. У Росії її з 2003 року діє Федеральна програма реформування державної служби. На етапі реформування державної служби має бути в повному обсязі реалізовано пріоритетні напрямки реформи державної служби Російської Федерації.

У сучасній Росії величезною проблемою реформування державної служби є проблема корумпованості чиновників різного рівня. Незважаючи на тенденцію боротьби з корумпованими чиновниками, що намітилася, їх кількість не зменшується. Корупція проникла у всі сфери державної влади. Для боротьби з корупцією в Росії необхідно на законодавчому рівні (у Росії відсутній Закон «Про боротьбу з корупцією»), необхідно створення самостійної федеральної служби боротьби з корупцією (нині в Росії діє Рада при Президентові Російської Федерації по боротьбі з корупцією), залучати до боротьби з корупцією широкий загал, засоби масової інформації тощо.

Бюрократизм державних службовців є величезною проблемою у становленні Росії як демократичної держави. Державна бюрократія функціонує як політико-адміністративний інститут. Бюрократизм чиновників проявляється у різний спосіб. Це і поєднання державної служби та участі у діяльності політичних організацій, використання службового становища на користь політичних партій, здатність самостійно генерувати політичні рішення, виходячи з інтересів бюрократичної організації, втручання виконавчої влади у справи політичних партій, рухів, встановлення контролю за ними, свавілля чиновників. Яким би чином не виявлялася бюрократія, вона перш за все завдає шкоди інтересам громадянського суспільства.

Подолання бюрократії та бюрократизму у системі державних органів насамперед залежить від реформування системи державної служби. Необхідно створювати соціальний контролю над діяльністю державного апарату загалом. Необхідно підвищувати професіоналізм державних службовців. Реформування системи державної служби забезпечить

попередження, виявлення та усунення обставин, що сприяють корупції та зловживанням на державній службі;

підконтрольність та відкритість системи державної служби громадянському суспільству, що включають використання сучасних інформаційних технологій у діяльності державних органів та державних службовців;

дебюрократизацію відносин між державними органами, державними службовцями та громадянами, структурами громадянського суспільства.

Нормативні акти

1. Конституція Російської Федерації від 12.12.1993 // російська газета. - 1993. - № 12 (4). - 25 грудня.

2. Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державної служби». - М.: Юридична література, 2003р.

3. Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації». - М.: Інфра, 2004.

4. Конституція Республіки Башкортостан від 24.12.1993 року. - Уфа: Кітап, 1994.

5. Указ Президента РФ від 19.11.02 р №1336 «Про федеральну програму «Реформування державної служби РФ (2003-2005 роки)» // Російська газета. 2002, 23 листопада

6. Указ Президента РБ «Про затвердження програми боротьби зі злочинністю в Республіці Башкортостан. 2004–2006 роки. Правова база Консультант Плюс. Регіональне законодавство.

7. Указ Президента Російської Федерації від 31 грудня 2005 року № 1574 "Про реєстр посад федеральної державної цивільної служби". - М.: Інфра, 2006.

8. Указ Президента Російської Федерації № 1437 «Про продовження реалізації Федеральної програми «Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005рр.) на 2006-2007 рр.».»

9. Федеральна програма "Реформування державної служби 2003-2005гг.", Затверджена Президентом Російської Федерації 19 листопада 2002 року.

10. Указ від 15 травня 1997 р. «Про надання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби та посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно»

11. Указ від 6 червня 1996 р. «Про заходи щодо зміцнення дисципліни у системі державної служби»

12. Указ від 8 квітня 1997 р. «Про першочергові заходи щодо запобігання корупції та скорочення бюджетних витрат при організації закупівлі продукції для державних потреб»

14. Закон Республіки Башкортостан

Спеціальна література

1. Атаманчук Г.В. Методологічні причини концепції державної служби Російської Федерації // Державна служба Російської Федерації: перші кроки та перспективи. - М.: Вид-во РАГС, 2002.

2. Блюмкін В.А. Бюрократизм: соціально-моральні аспекти. М: Інфра, 2000.

3. Борисов В.К. Демократизація суспільства та подолання бюрократизму (соціально-політичний аспект). М: Проспект, 2002.

4. Брудер В. Бюрократія// Поліс. – 1999. № 5. – С. 41-48.

5. Бистренко В.І. Історія державного управління та самоврядування в Росії: Навчальний посібник. - М: ІНФРА-М, 2005.

6. В'ячеслав Смольков Бюрократія та бюрократизм: як звести хворобу до мінімуму? // Державна служба. - 2005. - № 5. - С. 21-29.

7. Гайденко П.П., Давидов Ю.М. Проблеми бюрократії Макс Вебер. // Питання філософії. – 2003. - № 3. – С. 36-44.

8. Гегель Г.В. Філософія права. М: Нове світло, 1990.

9. Барабашев А.Г. Державна служба в Російській Федерації: сучасний стан, проблеми та перспективи. (Аналітичний огляд напрямів та змісту реформування держслужби в РФ) // Державна служба. - 2005. - № 4. - С. 22-30.

10. Громадян В.Д. Державна служба як професійна діяльність. – Воронеж: Квадрат, 2003.

11. Гудков А., Левада Ю., Лсаїнсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень // Держава право. - 2004. - № 1. - С. 42-52.

12. Заславська Т.І. Соціальна структура сучасного російського суспільства // Суспільні науки та сучасність. 2005 - № 2. - С. 19-26.

13. Цегляних А.І. Хабар та корупція в Росії. СПб.: Нева, 2006.

14. Козбаненко В.А. Державна служба у системі державного управління // Державне управління: основи теорії та організації. -2000. - № 11. - С. 60-70.

15. Комаровський В.С. Політичні чинники реформування державної служби // Державна служба: перші кроки та перспективи. - М: Вид-во РАГС, 2005.

16. Крозье М. Організаційні зміни у системі державного управління. - М.: РАГС, 2003.

17. Купряшин Г.Л. Бюрократія та бюрократизм в адміністративно-державних установах // Державне управління: основи теорії та організації. - М: Юридична література, 2005.

18. Курашвілі Б.П. Боротьба із бюрократизмом. - М: Юрист, 2005.

19. Лазарєв Б.М. Державна служба. - М: Луч, 2000.

20. Левінсон А.Г. Термін «бюрократія» у російських контекстах // Питання філософії. 2004. - №7. - С. 24 -28.

21. Лобанов В. Реформування державного апарату: світова практика та російські проблеми// Організація державної служби. - 2004. - № 11. - С. 53-62.

22. Лук'яненко В.І. Контроль у системі державної служби: Навчальна література. -М: Видавництво РАГС, 2005.

23. Лунєєв В.В. Політичні та правові проблеми корупції // Корупція в органах державної влади: природа, заходи протидії, міжнародне співробітництво. Н. Новгород.: Знання, 2001

24. Магомедов К.О. Державна служба та проблеми вдосконалення управління в умовах становлення громадянського суспільства у Росії // Державна служба Росії. - 2006. - № 1. - С. 15 - 22.

25. Макаренко В.П. Теорія бюрократії М.Вебера та буржуазні концепції організації та управління // Питання філософії. - 2005. - № 6. - С. 17-26.

26. Мальцев В.А. Державний службовець сучасного типу. - М:: Изд-во РАГС, 2001.

27. Маркс К. Вісімнадцятий брюмер Луї Бонапарта // Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 8.

28. Маркс К. До критики гегелівської філософії права. // Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270.

29. Масловський М.В. Політична соціологія бюрократії. - М: Інфра, 1999.

30. Морозова Є.Г. Адміністративні реформи кінця ХХ століття: чого нас вчить зарубіжний досвід // Наукові доповіді. Вип. 1. - М.: Вид-во РАГС, 1999. С. 94-96

31. Нестік Т.А. Бюрократія у зарубіжних дослідженнях // Суспільні науки та сучасність. – 1999. – № 2. – С. 52-59.

32. Ноздрачов А.Ф. Державна служба. - М.: Статут, 2003.

33. Оболонський А.В. Бюрократія та бюрократизм// Держава право. – 2004. – №12. - С.88 - 96.

34. Оболонський А.В. На службі государевої: до історії російського чиновництва // Суспільні науки та сучасність. - 2002. - № 3. - С. 35-43.

35. Оболонський А.В. Реформа російської державної служби: концепція та стратегія // Суспільні науки та сучасність. - 2005. - № 3. С. 5 - 10.

36. Ожиганов Е.М. Політична теорія Макса Вебера. СПб.: Пітер, 1996.

37. Орєхов А.М. Бюрократія: від традиційного суспільства до інформаційного// Соціально-політичний журнал. 2003. - № 6. - С. 108 - 113.

38. Охотський Є.В., Смольков В.Г. Проблеми бюрократії та подолання бюрократизму на державній службі // Державна служба: теорія та організація. - 2005. - № 10. - 10-32.

39. Патяєні E.O. До аналізу складних форм опосередкування індивідуальної діяльності (На прикладі опосередковує функції системи бюрократичного управління) // Діяльнісний підхід у психології: проблеми та перспективи. M: Наука, 1993.

40. Пінчот До., Пінчот Еге. Від бюрократичної організації – до саморегулюючої організації // Державна служба. Проблеми реформування. Зарубіжний досвід. - 1997. - № 8. - С. 12-19.

41. Пушкарем Г.В. Державна бюрократія як об'єкт дослідження // Суспільні науки та сучасність. – 2003. - № 5. – С. 17-26.

42. Соловйов А. Етика бюрократії: пострадянський сіадром// Суспільні науки та сучасність – 2000. - №4. - С. 69-76

43. Старілов Ю.М. Державна служба у Російській Федерації: проблеми реформи// Проблеми державної влади. - 2005. - № 4. - С. 11-17.

44. Теорія держави та права. Підручник – 3-тє вид. / За ред. М.М. Марченко. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2003.

45. Томіліченцева Л.Д. Морально-психологічні аспекти бюрократизму// Духовність: традиції та проблеми. Уфа: Кітап, 1998.

46. Худокормів А.Г. Економічне коріння бюрократизму. М: Просвіт, 2001.

47. Шаров А.В. Правові та організаційні проблеми регулювання державної служби. - М.: Статут, 2006.

48. Щварц Р. Витоки сучасної модернізації державної служби // Державна служба. Проблеми реформування. Зарубіжний досвід. - 2004. - № 12. - С. 66-69.

Діяльність «класичної бюрократії»	Діяльність «політичної бюрократії»
Орієнтація на «загальне благо», «суспільні інтереси» тощо.	Орієнтація на різні політичні групи, інтереси та цілі
Переконання в тому, що проблеми мають вирішуватись на суто діловій основі, політично нейтрально	Переконання в тому, що проблеми мають вирішуватись у процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів
Плюралістична політична смуга забезпечення (парламент, партії, групи інтересів тощо) у принципі сприймається як зайва і навіть небезпечна	Плюралістична смуга забезпечення визнається необхідною для здійснення політико-державних рішень
Відкидається участь мас у політиці та управлінні	У принципі схвалюється політична маса
Слабка взаємодія між бюрократами та політиками	Щодо інтенсивна взаємодія між бюрократами та політиками
Елітна солідарність (переконаність у тому, що чиновники держапарату повинні являти собою еліту в моральному та інтелектуальному відношенні)	Незначна елітна солідарність
Орієнтація на процедурні методи діяльності	Орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, прийнятті рішень)

Оболонський О.В. Бюрократія та бюрократизм// Держава право. – 2004. – №12. - С.88.

Гегель Г.В. Філософія права. М: Нове світло, 1990, с. 196.

Брудер В. Бюрократія// Поліс. - 1999. № 5. – С. 42.

Ноздрячев А.Ф. Державна служба. - М.: Статут, 2003. - С. 22.

Шаров А.В. Правові та організаційні проблеми регулювання державної служби. - М.: Статут, 2006. - С. 39.

Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державної служби». - М.: Юридична література, 2003р. - Ст. 3.

Барабашев А.Г. Державна служба в Російській Федерації: сучасний стан, проблеми та перспективи. (Аналітичний огляд напрямів та змісту реформування держслужби в РФ) // Державна служба. - 2005. - № 4. - С. 23.

Громадян В.Д. Державна служба як професійна діяльність. - Воронеж: Квадрат, 2003. - С. 36.